II OSK 2236/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1283/20 w sprawie ze skarg [...] w [...], R. T. i L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1283/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia Społecznej Kontroli Legalności Administracji Publicznej (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") oraz R. T. i L. T. , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 7 października 2020 r., nr SKO.415/318/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 31 lipca 2020 r., nr AR.6730.62.75.2018.SN62 (punkt 1. sentencji). W kolejnych punktach wyroku (2. i 3.) Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2020 r. Kolegium, po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia oraz L. i R. T. : w punkcie 1. umorzyło postępowanie z odwołania Stowarzyszenia, natomiast w punkcie 2. utrzymało w mocy wymienioną wyżej decyzję Prezydenta. Tą ostatnią decyzją ustalono na rzecz E. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym oraz budowa ekranu akustycznego" na działkach nr [...], [...] obr. [...] (powstałych z podziału działki [...] obr. [...]), [...], [...] obr. [...] (powstałych z podziału działki [...], obr. [...]) przy ul. [...] w Rzeszowie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – E. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "r.MI") poprzez błędne przyjęcie, że w wykonanej w sprawie analizie urbanistycznej niesłusznie pominięto budynki znajdujące się na działkach, które pomimo tego, że znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym (dotyczy to w szczególności działek nr [...]), nie zostały wzięte pod uwagę w ramach analizy poszczególnych parametrów i cech zabudowy (§ 5, 6 i 7 r.MI.). Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji niesłusznie stwierdził, że wykonana analiza urbanistyczna jest wadliwa i narusza wymienione przepisy. Na potrzeby wykonania analizy urbanistycznej i ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) decydujące znaczenie mają działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej. W sprawie sporządzający analizę skupił się właśnie na działkach dostępnych "z tej samej drogi publicznej", a działki wymienione przez Sąd pierwszej instancji, jako pominięte, nie są dostępne "z tej samej drogi publicznej". Autor analizy nie miał więc obowiązku ich uwzględnienia; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i 4 r.MI polegające na niesłusznym przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej w wysokości odbiegającej od wartości maksymalnej tego wskaźnika na działkach sąsiednich narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia i zastosowanie wymienionych przepisów powinny prowadzić do wniosku, że dopuszczalne jest ustalenie innej wysokości górnej elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej i nie jest niezbędne szczegółowe uzasadnienie tego odstępstwa, gdyż przepisy r.MI, a w szczególności § 7 ust. 4, nie przewidują takiego wymogu. E. P. podkreślił, że w analizie przewidziano odstępstwo od maksymalnej wysokości górnej elewacji frontowej ustalonej na analizowanych działkach i to – w jego ocenie – należy uznać za wystarczające; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły wymienione przepisy, gdyż nie wyjaśniły, jakie jest przeznaczenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem E. P. , wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, okoliczność ta była badana, w szczególności przez Prezydenta pod kątem obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a jedynie nie zostało to wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji; 4. art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia przeznaczenia obszaru inwestycji. W ocenie skarżącego w ramach mechanizmu ustalania warunków zabudowy nie na znaczenia treść studium, ponieważ nie stanowi ono podstawy normatywnej decyzji o warunkach zabudowy; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Stowarzyszenie spełniło warunek wykazania interesu społecznego uzasadniający dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia dla skarżącego kasacyjnie warunków zabudowy. Zdaniem E. P. art. 31 §1 pkt 2 K.p.a. powinien być rozumiany tak, że podmiot wnioskujący o dopuszczenie go do udziału w sprawie jest zobowiązany wykazać okoliczności przemawiające za jego dopuszczeniem, a nie jedynie lakonicznie wskazać na taką potrzebę, nie uzasadniając tych okoliczności, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że art. 31 §1 pkt 2 K.p.a. został naruszony, a Stowarzyszenie wykazało okoliczności stanowiące podstawę do jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. błędne przyjęcie, że Stowarzyszenie spełniło przesłanki do dopuszczenia do udziału w postępowaniu, co w konsekwencji skutkowało niesłusznym przyjęciem, że wadliwie umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania Stowarzyszenia. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić obie skargi. Wskazując na powyższe E. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kosztów postępowania. W piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. L. T. i R. T. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrócili się o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, choć zarazem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji okazało się w części nieprawidłowe. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że merytorycznie rozpoznał tylko dwa zarzuty skargi kasacyjnej, natomiast co do pozostałych uznał, że zajęcie przez sąd administracyjny (także sąd drugiej instancji) stanowiska nie byłoby właściwe na danym etapie postępowania. Zarazem stosownie do tego stwierdził też, że zaskarżony wyrok wprawdzie odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.), ale zawiera w części wadliwe, to jest zbyt szerokie, uzasadnienie. W motywach zaskarżonego wyroku przedwcześnie przedstawiono ocenę prawną szeregu zagadnień materialnych i proceduralnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji E. P. . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy w pierwszej kolejności sprawa powinna być merytorycznie rozpoznana w postępowaniu administracyjnym z zapewnieniem udziału w nim Stowarzyszenia w pełnym zakresie. Przypomnieć należy – co zaznaczono na wstępie niniejszego uzasadnienia – że zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2020 r. Kolegium rozpoznając dwa odwołania: Stowarzyszenia oraz L. T. i R. T. – umorzyło postępowanie z odwołania Stowarzyszenia, natomiast merytorycznie rozpoznało odwołanie L. T. i R. T. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjmując argumenty skarżącego Stowarzyszenia (które wniosło odrębną skargę) uznał, że umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ten podmiot było bezpodstawne. Sąd odnotował, że Stowarzyszenie zostało wcześniej dopuszczone do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z wniosku E. P. postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. Nie kwestionując uprawnienia organu odwoławczego do badania zasadności takiego dopuszczenia Sąd pierwszej instancji nie zgodził się jednak z oceną Kolegium, że Stowarzyszenie nie spełniło przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wywodził, że wedle § 4 ust. 3 statusu Stowarzyszenia jego celem jest działanie na rzecz między innymi ochrony ładu przestrzennego. Skoro więc wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, to związek pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania istnieje. Gdy chodzi o drugą przesłankę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, to Sąd przypomniał, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi przemawiać interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym). Nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dalej zauważył, że w sprawach dotyczących warunków zabudowy należy uwzględniać definicję interesu publicznego określoną w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., przez co rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Sąd doszedł wreszcie do przekonania, że rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub też lokalnych społeczności. Skoro decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna proces inwestycyjny, przesądzając o dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na danym terenie, to postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji może być jedyną możliwością przedstawienia racji interesu społecznego przez inny podmiot niż organ administracji, a to ze względu na wyłączenie stosowania art. 31 K.p.a. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyżej przedstawione rozumienie interesu społecznego, jako przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 K.p.a., a warunkującej dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Stowarzyszenie spełniło przesłanki dopuszczenia go do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Kolegium natomiast umarzając postępowanie odwoławcze naruszyło art. 31 § 1 K.p.a. a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej E. P. zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie we wskazanym wyżej zakresie podnosząc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. (zob. wyżej punkty 5. i 6.). Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącym kasacyjnie, że Stowarzyszenie w okolicznościach sprawy nie umotywowało przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. skierowanym do Prezydenta i zawierającym wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Stowarzyszenie powołało się po pierwsze na swoje cele statutowe, do których należy ochrona ładu przestrzennego oraz ochrona środowiska i przyrody. Cele te rzeczywiście określone zostały w § 4 ust. 3 statutu, który został przedłożony do akt postępowania. Warto także dodać, że Stowarzyszenie ustanowione zostało w celu realizacji zadań właśnie w takich formach, jak udział w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym, co nakierowane jest na zapewnienie legalności w procesach stosowania prawa, a także pomoc podmiotom administrowanym w przywróceniu stanu praworządności (§ 4 ust. 4-6 statutu). Jeśli chodzi natomiast o kwestię wykazania interesu społecznego, który przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, to zauważyć należy, że Stowarzyszenie wskazało, iż wartości, takie jak ład przestrzenny, środowisko i przyroda, mogą być zagrożone działalnością Prezydenta. Warto zaznaczyć, że o ile sam wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został obszernie umotywowany, to już w krótko później złożonym piśmie z dnia 28 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie rozwinęło swe stanowisko, zgłaszając ważkie problemy związane chociażby z wymogami ochrony środowiska w obrębie inwestycji. Można więc uznać, że sprecyzowało, jakie zagrożenia dla wartości, które zamierza chronić i wspierać, upatruje ze względu na przedmiot sprawy z wniosku E. P. . Wszystko to przemawia przeciwko stanowczemu poglądowi Kolegium, że Stowarzyszenie "nie podało konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.", a zarazem skłania do uznania trafności zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w zakresie w jakim Sąd ten stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 31 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umarzając postępowanie wywołane odwołanie Stowarzyszenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, w zakresie w jakim orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz zawiera trafną argumentację dotyczącą statusu Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Jak już sygnalizowano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że przedwcześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wypowiedział się merytorycznie o wszystkich innych zagadnieniach materialnych i proceduralnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy na rzecz E. P. . Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w zakresie w jakim zawiera ocenę prawną materialnych i proceduralnych zagadnień sprawy o ustalenie warunków zabudowy (poza wspomnianą kwestią dotyczącą dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu), okazało się przedwczesne i z tego powodu wadliwe. Skoro w postępowaniu administracyjnym zaniechano merytorycznego rozpoznania jednego z odwołań, wniesionego przez podmiot legitymowany do wniesienia takiego środka zaskarżenia, to zasadniczo sąd administracyjny powinien ograniczyć się do uchylenia zaskarżonej decyzji, zapewniając możliwość uzupełnienia tego braku i rozpoznania sprawy prawidłowo z uwagi na krąg podmiotowy jego stron i uczestników oraz podnoszone przez nich zarzuty. Z uwagi na przedstawione wyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej E. P. wymienionych wyżej w punktach 1-4, a także pochodnego im zarzutu wymienionego w punkcie 7., dotyczącego podstawy prawnej orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Można dodać, że niniejszy wyrok ma dla E. P. o tyle korzystne znaczenie procesowe, że eliminuje (choć nie z powodów merytorycznych) ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji, przeciwko której skarżący kasacyjnie formułował zarzuty zawarte wyżej w punktach 1-4. Naczelny Sąd Administracyjny widzi również potrzebę dostrzeżenia, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie rozstrzygał o uchyleniu także decyzji Prezydenta. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w granicach podstaw skargi kasacyjnej, nie mógł jednak orzeczenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie uchylić, gdyż musiałoby się opierać na usprawiedliwionym zarzucie kasacyjnym. W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów, które by uprawniały do tego Sąd drugiej instancji, w szczególności nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a., z zastrzeżeniem uznania uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części za nieprawidłowe. W puncie 2. sentencji wyroku Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Uznał bowiem, że E. P. nie powinien być obciążany tymi kosztami w sytuacji, gdy składał skargę kasacyjną w warunkach usprawiedliwionych potrzebą ochrony własnego interesu prawnego. Dążył wszakże przede wszystkim do zakwestionowania niekorzystnej dla niego oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu pierwszej instancji, która to ocena okazała się przedwczesna. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że rozpoznając niniejszą sprawę wiadomym mu było z urzędu, że 3 lipca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 67/22 rozpoznano skargę kasacyjną E. P. w podobnej sprawie, dotyczącej inwestycji na tym samym terenie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddaleniem skargi. Niniejszy wyrok nie stoi w sprzeczności z tak poprzednio wydanym orzeczeniem. Jak zaznaczono, konieczność zaaprobowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uwzględniającego skargę – jako odpowiadającego prawu – wiązała się z potrzebą zapewnienia udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Takie zagadnienie w poprzednio rozpoznanej sprawie o sygn. akt II OSK 67/22 nie występowało. Zupełnie na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje organom, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego powinny mieć na uwadze zastrzeżenia stron dotyczące zwłaszcza procedury ustalenia warunków zabudowy. Istnieje bowiem możliwość wyjaśnienia, bądź uzupełnienia tych kwestii, które budziły wątpliwości, na przykład dotyczących powodów ustalenia przyjętej wysokości projektowanej zabudowy. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. (w piśmie z dnia 24 lipca 2023 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na takim posiedzeniu).