IV SA/Wa 72/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia[...] października 2019 r znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania E.M. (dalej skarżąca), od decyzji Prezydenta Miasta nr [...]znak:[...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na terenie działki nr [...] położonej w rejonie ulicy [...] w [...]- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Dnia 6 marca 2019 r. M. Z.i - jeden z trzech współwłaścicieli działki nr [...]- wystąpił do Prezydenta Miasta [...]i z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Na podstawie wyników analizy urbanistycznej organ I instancji stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na terenie działki nr [...] położonej w rejonie ułicy [...]w [...] jest możliwa, ze względu na spełnienie warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy załatwił wniosek pozytywnie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. M. - jedna ze współwłaścicielek sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr[...] - wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie tej decyzji wraz z dokumentacją do Prokuratury, gdyż jej zdaniem została ona wydana w wyniku przestępstwa polegającego na fałszowaniu map geodezyjnych. Dodatkowo w dniu [...]października 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o przekazanie sprawy również do Przewodniczącego Rady Miasta [...] i Rady Miasta [...] Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. w uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż funkcja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z funkcją terenu, a proponowane rozwiązania przestrzenne będą nawiązywać do zrealizowanych już budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Dalej Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zaewidencjonowanej w Urzędzie Miasta [...]Wydział Geodezji i Kartografii w [...]pod nr [...], o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, (obszar analizowany obejmuje teren oznaczony na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym). Analizą objęto działki sąsiednie oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...],[...] [...],[...], [...], [...] [...], [...] [...] [...], [...], [...] i[...], [...] z której wynika, że na analizowanym terenie zlokalizowane są budynki mieszkalne parterowe, parterowe z poddaszami mieszkalnymi oraz budynki mieszkalne II kondygnacyjne o zróżnicowanych wysokościach od ok. 4,5 m do ok. 12,0 m z dachami dwuspadowymi o nachyleniu połaci od ok. 30° do ok.40° oraz dachem płaskim. Linia zabudowy jest również zróżnicowana i wynosi ok. 4,0 m do ok. 30,0 m, szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków mieszkalnych wynosi ok. 6,0 m do 15,0 m. Powierzchnia zabudowy nie przekracza 30 % powierzchni działek. Pozostały teren analizowany stanowią grunty rolne oraz częściowo działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Miasta [...]oraz poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną nr [...] stanowiącą własność K. T., M.T i F.T. Działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha stanowią użytki "dr". Zgodnie z zebranymi w trakcie postępowania dokumentami ustalono, że na rzecz działki nr [...] (obecny numer dz. [...]) ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu i przechodu obciążająca działkę nr [...] (obecny numer dz. [...]) oraz działkę nr [...]) obecny numer dz. [...]) - zapisu dokonano w księdze wieczystej nr [...]. Na podstawie wyników analizy urbanistycznej organ stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji podlegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na terenie działki nr[...] położonej w rejonie ulicy [...] [...] jest możliwa, ze względu na spełnienie warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się E.M. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, uzupełnioną pismem z dnia 20 listopada 2020r., w którym zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim niewyjaśnienie, czy działka [...]będąc3 przedmiotem niniejszej sprawy ma zapewniony prawnie dostęp do drogi publicznej w sytuacji gdy wnioskodawca wykazał tytuł prawny do korzystania jedynie z części działek (działek [...] i [...]) oddzielających działkę [...] od drogi publicznej, a nie wykazał jakiegokolwiek tytułu prawnego do korzystania z działki o numerze ewidencyjnym [...] co doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z przesłankami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji ze względu na fakt, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z naruszeniem przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, b) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię w postaci uznania, iż dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę w toku niniejszego postępowania w zakresie uzbrojenia terenu wykazują, że projektowane uzbrojenie terenu (działki [...]) jest wystarczające dla przedstawionego zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów świadczących o istnieniu choćby projektowanego uzbrojenia terenu dla działki[...], a tym bardziej nie przedstawił żadnych umów gwarantujących wykonanie ww. uzbrojenia. W oparciu o powyżej sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o: a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organ i instancji, b) zwrot kosztów postępowania na jej rzecz według norm prawem przepisanych, c) zasądzenie na rzecz adw. M.K. zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 t.j.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki przeprowadzonej analizy (część graficzna i tekstowa) stanowią załączniki nr 1 i 2 do decyzji z dnia 19 sierpnia 2019 r. W załączniku graficznym do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zaewidencjonowanej w Urzędzie Miasta [...]Wydział Geodezji i Kartografii w [...] pod nr [...] o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, (obszar analizowany obejmuje teren oznaczony na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym). Analizą objęto działki sąsiednie oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...],[...] [...],[...], [...], [...] [...], [...] [...] [...], [...], [...] i[...], [...], z której wynika, że na analizowanym terenie zlokalizowane są budynki mieszkalne parterowe, parterowe z poddaszami mieszkalnymi oraz budynki mieszkalne II kondygnacyjne o zróżnicowanych wysokościach od ok. 4,5 m do ok. 12,0 m z dachami dwuspadowymi o nachyleniu połaci od ok. 30° do ok.40° oraz dachem płaskim. Linia zabudowy jest również zróżnicowana i wynosi ok. 4,0 m do ok. 30,0 m, szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków mieszkalnych wynosi ok. 6,0 m do 15,0 m. Powierzchnia zabudowy nie przekracza 30 % powierzchni działek. Pozostały teren analizowany stanowią grunty rolne oraz częściowo działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Miasta [...] oraz poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną nr [...] stanowiącą własność K.M, M.T i F.T. Działka nr[...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...]o pow. [...] ha stanowią użytki "dr". Zgodnie z zebranymi w trakcie postępowania dokumentami ustalono, że na rzecz działki nr [...] (obecny numer dz. [...]) ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu i przechodu obciążająca działkę nr [...] (obecny numer dz. [...]) oraz działkę nr [...]) obecny numer dz. [...]) - zapisu dokonano w księdze wieczystej nr [...] Na podstawie wyników analizy urbanistycznej organ stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji podlegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na terenie działki nr [...] położonej w rejonie ulicy [...] w[...] jest możliwa, ze względu na spełnienie warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Planowana inwestycja, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, odpowiada bowiem charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Pojęcie "działki sąsiedniej" o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tylko działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestora, lecz pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji. Przeprowadzona analiza wykazała, że w ramach badanego obszaru występuje funkcja mieszkalnictwa jednorodzinnego, zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację tej funkcji. Zatem, wbrew zarzutowi skarżącej spełnione zostały również warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie dostępu do drogi publicznej. Z pism: - [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 12 marca 2019r. - [...] z dnia 20 stycznia 2019r. - [...] sp. z o.o. z dnia 14 listopada 2017r. wprost wynika możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do stosownych sieci. Reasumując, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] października 2019 r znak [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na terenie działki [...] położonej w rejonie ulicy[...] w [...], nie naruszają przepisów prawa materialnego, o których mowa w skardze. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych, nie wskazanych w skardze norm. Organ w ocenie Sądu poczynił niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i na podstawie art. 80 k.p.a. dokonując oceny oparł się na wystarczających materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zarówno w części faktycznej jak i prawnej spełnia wymogi art. 107 3 k.p.a. Sąd nie znalazł również uzasadnienia dla zarzutu naruszenia zasad bezstronności, równego traktowania, proporcjonalności, a także pewności prawa wynikających z art. 8 k.p.a W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.