II OSK 1580/12

SENTENCJA Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wr 750/11 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2011 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi D.B. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji. Jednocześnie Sąd I instancji zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania oraz orzekł, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2011 r. organ odmówił skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. organ utrzymał decyzję z [...] sierpnia 2011 r. w mocy. Organ ustalił, że skarżąca została wysiedlona wraz z matką, siostrami: L. i T. oraz bratem ojca W.D., ciotką J. i ich dziećmi z własnego domu w miejscowości Nieczuj do miejscowości Międzylesie. Po śmierci matki, która zginęła na poligonie wojskowym w Nieczuju, skarżąca wraz z siostrami trafiła pod opiekę wuja, gdyż jej ojciec został deportowany na terytorium Niemiec. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołał się następnie na wniosek złożony przez Z.D., w którym wskazał, że w związku z ciężką sytuacją materialną całej rodziny "(...) starsza siostra i starsze kuzynki dorabiały u Niemki pasając inwentarz". W ocenie organu świadczy to, że praca skarżącej miała charakter przymusu ekonomicznego wynikającego z sytuacji życiowej (wysiedlenie) a nie przymusu administracyjnego. Organ podkreślił przy tym, że zmiana miejsca zamieszkania była spowodowana wysiedleniem, a nie wywiezieniem do pracy przymusowej. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest okoliczność przymusowego wysiedlenia skarżącej z miejscowości Nieczuj do miejscowości Międzylesie. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu w zakresie charakteru wywiezienia skarżącej, jest przedwczesne i dowolne. W szczególności za dowolne Sąd I instancji uznał stanowisko zakładające, że praca skarżącej była wynikiem wyłącznie przymusu ekonomicznego, jeśli się weźmie pod uwagę to, że w czasie okupacji przymusem pracy objęci byli w niektórych przypadkach także małoletni. Organ oparł się wyłącznie na lakonicznym oświadczeniu złożonym przez Z.D., nie analizując szerzej okoliczności, które spowodowały, że 8 letnia w tym czasie skarżąca mieszkała i pracowała w gospodarstwie rolnym "u Niemki Langer". Sąd I instancji podkreślił przy tym, że art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, zawierający definicję "deportacji", nie wymaga, żeby przymusowe wywiezienie nastąpiło "w celu deportacji". Oznacza to, że zakresem tego terminu objęte mogą być również takie sytuacje, w których przymus podjęcia pracy miał miejsce po wysiedleniu. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że przy wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 roku, sygn. akt K 49/07. W ocenie Sądu i instancji, organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie można bowiem wykluczyć, że doszło do deportacji skarżącej w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby organ przeprowadził w odpowiednim zakresie postępowanie dowodowe. Nie poddano analizie oświadczeń skarżącej co do przyczyn i okoliczności, które spowodowały wykonywanie przez nią pracy. Wskazuje na to treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie to jest lakoniczne i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, skoro skarżąca wskazywała na istnienie przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia, organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy stan faktyczny jest dostatecznie jasny dla rozstrzygnięcia sprawy. W razie wątpliwości powinien podjąć dodatkowe czynności w postępowaniu dowodowym, zmierzające do ustalenia, czy powołane przez skarżącą okoliczności rzeczywiście miały miejsce. W ocenie Sądu I instancji, konieczne było ustalenie, czy skarżąca jako małoletnia objęta była obowiązkiem pracy. Sąd I instancji zaznaczył, że początkowo, na podstawie dekretu Kanclerza Rzeszy z 12 października 1939 r., dotyczącego administrowania okupowanymi obszarami Polski, wydane zostały rozporządzenia Generalnego Gubernatora: z 26 października 1939 r., wprowadzające natychmiast wykonalny obowiązek pracy dla wszystkich mieszkańców Generalnej Guberni, i z 14 grudnia 1939 r., upoważniające gubernatorów dystryktów do zarządzenia obowiązku pracy młodocianych w wieku 14-18 lat. Jednakże już 31 października 1939 r. zostało wydane rozporządzenie wykonawcze Rządu Generalnej Guberni - Wydziału Pracy do rozporządzenia Generalnego Gubernatora z 26 października 1939 r., stanowiące, że obowiązany do pracy jest każdy, kto jest do niej zdolny, z zaznaczeniem, że osoby nie w pełni zdolne do pracy mogą być "wykorzystywane zgodnie ze swoimi możliwościami". Oznaczało to powszechny obowiązek pracy, obejmujący wszystkich mieszkańców Generalnej Guberni bez względu na wiek i stan zdrowia. Zgodnie z tym rozporządzeniem, przymus pracy był realizowany pod sankcją kary więzienia bądź grzywny w nieograniczonej wysokości. Wydłużono też czas pracy, określony teoretycznie na 10 godzin na dobę, ale z możliwością przedłużenia "przy istotnych potrzebach", łącznie z możliwością zatrudnienia w niedziele i święta (rozporządzenie Generalnego Gubernatora z 13 czerwca 1940 r.). Zdaniem Sądu I instancji, niezbędne było także ustalenie czy wysiedlenie skarżącej wraz z całą rodziną połączone było z zakazem opuszczania miejsca pracy przymusowej. W ocenie Sądu I instancji, swobodzie tej może przeczyć tragiczna śmierć matki skarżącej. Sąd I instancji wskazał, że ustalenia wymagało również, jakie były nowe warunki życia skarżącej w miejscu deportacji: gdzie spała, jak wyglądał dzień skarżącej, jak się odżywiała, ile godzin dziennie pracowała, jakie czynności wykonywała itp. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 973/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K., siostry skarżącej, która wspólnie ze skarżącą była przymusowo wywieziona z miejscowości Nieczuj, uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2011 r. Podobnie jak w rozpoznanej już sprawie dotyczącej siostry skarżącej, Sąd I instancji stwierdził, że odmawiając prawa do świadczenia pieniężnego, organ nie odniósł się przy ocenie charakteru represji do tragicznych przeżyć skarżącej, jej wieku, pracy i warunków przebywania w nowym miejscu zamieszkania, wywiezienia do pracy przymusowej ojca i śmierci matki. Wiek skarżącej, która była wtedy dzieckiem i miała zaledwie kilka lat, miał także zasadnicze znaczenie w sprawie. Inaczej bowiem należy ocenić, przymusową zmianę dotychczasowego miejsca pobytu, a zwłaszcza "wyrwanie" z dotychczasowego środowiska, w odniesieniu do dziecka, a inaczej w stosunku do osoby dorosłej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę stanowią represję w rozumieniu cytowanego przepisu. W ocenie organu, skarżąca doznała innego rodzaju represji niż określone w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Po drugie, art. 152 p.p.s.a. poprzez określenie w wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, podczas gdy ze swojej istota decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pieniężnego, nie podlega wykonaniu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób uznać, że organ rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] października 2011 r. oraz z [...] sierpnia 2011 r. są lakoniczne i w zasadzie ograniczają się do stwierdzenia, że praca skarżącej miała charakter zarobkowy. Ponadto w skardze kasacyjnej organ podniósł, że żaden dowód w postępowaniu nie świadczy o tym, że praca ta miała inny charakter. Wbrew wnioskom sformułowanym przez organ, oznacza to, że w postępowaniu nie poczyniono z urzędu ustaleń dotyczących stwierdzenia faktu deportacji (wywiezienia) rodziny skarżącej. Oczywiście to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów mających potwierdzić okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Nie oznacza to jednak, że organ w takiej sytuacji zwolniony jest z wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązków w zakresie rzetelnego i dokładnego prowadzenia postępowania dowodowego. To organ jest niejako "gospodarzem" postępowania, dysponuje fachową wiedzą w tym zakresie i powinien dbać o zachowanie zasad tego postępowania, bowiem takie obowiązki nakładają na niego przepisy ustawy, przede wszystkim art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ tych warunków nie spełnił, a przeprowadzone postępowanie dowodowe było niepełne. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji, nie poddano analizie oświadczeń skarżącej co do przyczyn i okoliczności, które spowodowały wykonywanie przez nią pracy. Organ nie ustalił ponadto, czy wysiedlenie skarżącej wraz z całą rodziną połączone było z zakazem opuszczania miejsca pracy przymusowej, jakie były nowe warunki życia skarżącej w miejscu deportacji, gdzie spała, jak wyglądał dzień skarżącej, jak się odżywiała, ile godzin dziennie pracowała, jakie czynności wykonywała. Organ powinien przesłuchać stronę bądź też wezwać ją do uzupełnienia w wyznaczonym terminie materiału dowodowego chociażby, poprzez złożenie zeznań świadków. Błędnie więc organ powołuje się w skardze kasacyjnej na okoliczność, że żaden dowód w przeprowadzonym postępowaniu nie wskazuje, że rodzina skarżącej została skierowana do wykonania pracy przymusowej. Żaden też dowód nie wskazuje, że było inaczej, a jest to efektem uchybień organu w zakresie prowadzenia i oceny postępowania dowodowego. Uchybienia te niewątpliwie stanowią o naruszeniu zasad postępowania, o których stanowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wskazał ponadto, że nie ustalono również, czy skarżąca jako małoletnia objęta była obowiązkiem pracy i w związku z tym powołał się na przepisy obowiązujące w Generalnym Gubernatorstwie. Miejscowość Nieczuj, z której wysiedlona została skarżąca, podobnie jak miejscowość Międzylesie, nie znajdowały się w granicach Generalnego Gubernatorstwa, lecz na terytorium Rzeszy. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie były więc chybione, choć uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Organ powinien więc ustalić, czy skarżąca jako małoletnia objęta była obowiązkiem pracy, lecz uwzględniając odpowiednie uregulowania mające zastosowanie wobec obywateli polskich zamieszkałych na terenach, które stały się częścią Rzeszy. Po drugie, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądziły kwestii zasadności przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Zarzuty stawiane przez Sąd I instancji decyzjom Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych są zarzutami o charakterze procesowym, dotyczącymi przede wszystkim oceny materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja organu nie pozwala jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy praca przymusowa skarżącej odbywała się w warunkach represji, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Stąd też nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Przeciwnie, wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd I instancji jest prawidłowa i uwzględnia zarówno brzmienie cytowanego przepisu, jak i rozważania zawarte we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oczywistym jest, że każda sprawa administracyjna powinna być traktowana indywidualnie, stąd żeby uniknąć zarzutów w tym zakresie konieczne jest między innymi dokonanie przez organ pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, ponieważ Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, czego konsekwencją było prawidłowe uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W doktrynie i orzecznictwie pojawił się spór co do tego, czy orzeczenie na podstawie art. 152 p.p.s.a. musi znaleźć swoje miejsce w każdym wyroku uwzględniającym skargę, czy jedynie w takich przypadkach, gdy akt, którego dotyczyła skarga nadaje się do wykonania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie w tym przedmiocie w odniesieniu do decyzji przyznającej określone świadczenie czy uprawnienie jest możliwe i w praktyce oznacza wstrzymanie skutków takiego rozstrzygnięcia organu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w przypadku decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 p.p.s.a. nie oznacza oczywiście, że do czasu uprawomocnienia się wyroku decyzja nie podlega wykonaniu, czyli nie oznacza, że w tym czasie świadczenie przysługuje. Cytowany przepis art. 152 p.p.s.a. nie uzależnia jednak określenia, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane od tego, czy rozstrzygnięcie takie wywoła określone i oczywiste skutki (tak jak to ma miejsce w pierwszym, omówionym wyżej przypadku). Nie można bowiem wykluczyć, że decyzja odmawiająca przyznania określonego uprawnienia wywołuje inne, niż tylko bezpośrednio z niej wynikające skutki, choć niewątpliwie będą to sytuacje niezwykle rzadkie. Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia tego sporu, ewentualne określenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, nie ma żadnego wpływu na treść tego orzeczenia. W żaden bowiem sposób nie czyni wadliwym uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Oznacza to, że nawet uznanie powyższego orzeczenia za uchybienie przepisom postępowania (choć jak już wyżej wskazano nie jest to oczywiste), nie pozwala na przyjęcie, że uchybienie to miało istotny (a nawet jakikolwiek) wpływ na wynik sprawy. Uchybienie takie nie może więc stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4 7