II SA/Wa 64/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a., odmówił udostępnienia [...] B.W. informacji publicznej. Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. B. W. (powołując się na swój wcześniejszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz otrzymaną odpowiedź z dnia [...] maja 2020 r.) wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. pisemnych sprawozdań Stowarzyszenia [...] z umów zawartych z MKiDN, w szczególności zawartej w ramach zadania "[...] - inwentaryzacja i prace zabezpieczające" oraz w ramach zadania "Miejsca Pamięci Narodowej w powiecie [...] i [...] (do 1939 r.) - kwerenda naukowa w zasobach archiwów [...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] września 2021 r. podniósł, że wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. otrzymała odpowiedź na swój wcześniejszy wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r. wraz z kopiami cyfrowymi następujących dokumentów: – zanonimizowane wnioski aplikacyjne złożone przez Stowarzyszenia [...] do Programów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; – formularze zatwierdzenia aktualizacji wniosków; – umowy zawarte pomiędzy MKiDN a ww. Stowarzyszeniem na realizację projektów; – raporty końcowe z wykonanych zadań. Zwrócono jednocześnie uwagę, że przekazany raport końcowy z wykonanych zadań zawiera również sprawozdanie: – Miejsca Pamięci Narodowej w powiecie [...] i [...] (do 1939 r.) - kwerenda naukowa w zasobach archiwów [...] (2 strona w raporcie); – Polskie Miejsca Pamięci Narodowej w rejonie [...] i [...] - Inwentaryzacja i prace zabezpieczające (2 i 3 strona w raporcie). Organ poinformował ponadto, że na wyniki realizacji zawartych umów składa się również 4562 plików zdjęciowych. Ze względu jednak na konieczność dokonania analizy ww. plików pod kątem konieczności zanonimizowania znajdujących się na nich danych wrażliwych, żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Dlatego też na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ wezwał B. W. do uzupełnienia - w ciągu 14 dni - złożonego wniosku i wykazanie szczególnego interesu publicznego, dla którego powyższa informacja ma zostać przetworzona. Organ podniósł przy tym, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/2011 wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe pismo organu, B. W. w piśmie z dnia [...] października 2021 r. (przesłanym również do wiadomości J. G.) stwierdziła, że zostały pomylone pojęcia informacji przetworzonej z przekształconą, dodatkowo w kontekście anonimizacji. Anonimizacja prowadzi bowiem do przekształcenia informacji, a niej jej przetworzenia, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces anonimizacji. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniosła również, że wnioskowane dokumenty dotyczące rozliczenie finansowanych przez MKiDN projektów Stowarzyszenia [...]w żaden sposób nie mogą być traktowane jako informacja przetworzona. Zaznaczyła jednocześnie, że ww. Stowarzyszenie do realizacji zadań statutowych otrzymało znaczne środki publiczne, obowiązane jest zatem rozliczyć się z wydatkowania tych środków, a Ministerstwo obowiązane jest rozliczenie przyjąć, a każda osoba, podmiot ma prawo zapoznać się z rozliczeniem środków, tym bardziej jeżeli jest to stowarzyszenie o podobnym, czy wręcz tożsamym celu i zakresie działania jakim jest Fundacja Charytatywna [...] z siedzibą w [...], [...], czy Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez prezesa J. G. Zaznaczyła przy tym, że pełnomocnictwo J G zostało dołączone do jej pierwszego wniosku. Podniosła też, że przedmiot działalności ww. stowarzyszeń wykazuje szczególny interes w uzyskaniu informacji, natomiast jeżeli w ocenie MKiDN dokonanie anonimizacji danych prowadzi do przetworzenia informacji, to powinno to być rzetelnie uzasadnione. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2021 r., odmawiającej udostepnienia wnioskowanej informacji publicznej stwierdził, że nie dysponuje gotowymi dokumentami, o które wnosi B.W. Jednocześnie wyjaśnił, że wprawdzie przy użyciu posiadanego oprogramowania komputerowego możliwe jest, co do zasady, przetworzenie zbioru 4562 plików zdjęciowych, w których dane wrażliwe zostałyby zanonimizowane. Jednak uzyskanie takiego zbioru wymaga przetworzenia kilku tysięcy plików, dokonania ich analizy i anonimizacji, co oznacza, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest w istocie wnioskiem o udostępnienie informacji przetworzonej. Organ wyjaśnił, że zasadniczo przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nawet wniosek o udostępnienie informacji publicznej prostej, ze względu na skalę działań, jakich podjęcia wymaga jego realizacja, może być uznany za wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. Informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych. Przetworzenie informacji następuje więc w celu wytworzenia nowego, niebędącego w posiadaniu organu dokumentu, który spełniałby kryteria i wymagania zawarte w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powołując treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Minister podkreślił, że wnioskowana przez B. W. informacja spełnia przesłanki informacji przetworzonej i jako taka może być udostępniona jedynie przy spełnieniu warunku szczególnie ważnego interesu publicznego. Jednak, w ocenie organu, przytoczone przez wnioskującą argumenty nie mogą zostać uznane za szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ nie wykazano w jaki sposób uzyskanie ww. informacji przetworzonej mogłoby być wykorzystane dla poprawy funkcjonowania organów administracji. W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2021 r. J. G. reprezentowany przez [...] B. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: – art. 7, art. 8 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej nakładającej na organy obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, – art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niezebranie i nieprzeprowadzenia dowodów w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do niewłaściwej oceny wniosku, w szczególności w zakresie zdefiniowania, w oderwaniu od stanu faktycznego, żądanej informacji jako informacji przetworzonej i odmowy jej udostępnienia, – art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji w oparciu o jakie przesłanki, dowody, organ uznał, że skarżący nie wykazali, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, (zarzut podniesiony pomimo kwestionowania charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej) – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej, przy braku do odwołania się do treści art. 61 ust. 3 Konstytucji, tj. braku możliwości ograniczenia ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej, przy braku przesłanek do takiej decyzji, przy braku wykazania w jaki sposób, ze względu na charakter, temat, przesłanki materialne i techniczne, informacja o rozliczeniu się z dotacji stanowi informację przetworzoną, poprzez uznanie, że ewentualne usunięcie danych, dokonanie anonimizacji, bez których rzekomo nie można udostępnić informacji, w sytuacji gdy anonimizacja stanowi jedynie zabieg techniczny, a nie jest przetwarzaniem informacji. Wobec tak postawionych zarzutów wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) nieobciążanie skarżących kosztami postępowania w przypadku nieuwzględnienia skargi. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że w latach 2020 -2021, J. G. działający imieniem własnym i poprzez pełnomocnika B. W., a także B. W. kierowali do MKiDN wnioski o informacje dotyczące beneficjenta, któremu przyznano środki finansowe na zadania "[...] (do 1939 r.) - kwerenda naukowa w zasobach archiwów [...]". Z przekazanej informacji MKiDN wynikało, że zgodnie z umowami, obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2019 r., beneficjent był obowiązany do złożenia pisemnego sprawozdania w terminie 30 dni, licząc od dnia zakończenia umowy. Po pierwszym wniosku organ poinformował strony, że sprawozdanie nie wpłynęło. Po kolejnym wniosku w maju 2020 r. organ udostępnił informacje wymienione na str. 2 decyzji i faktu tego strony nie kwestionują. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. jako przeszkody do przekazania wszystkich żądanych informacji organ wskazał stan epidemii, pracę zdalną urzędników, trudności techniczne. Nie wskazywał natomiast, by żądaną informację traktował jako przetworzoną, nie kierował tym samym wezwania do wykazania "szczególnego interesu społecznego", nadto poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją w siedzibie organu po uprzednim umówieniu się. Ze względu na stan epidemii, ograniczenia związane z przemieszczeniem się, zamieszkanie strony na terenie [...], nie było to możliwe. Po rozluźnieniu obostrzeń po tzw. trzeciej fali koronawirusa, wniosek został przypomniany, tym bardziej, że było oczywiste, że upłynęły terminy wynikające z konieczności rozliczenia wydatkowania środków publicznych przez Stowarzyszenie [...]. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że dokumenty, które na dzień dzisiejszy zostały zaliczone do informacji przetworzonej należą do kompletu sprawozdania Stowarzyszenia [...] z umów zawartych z MKiDN. Wnioskowane dokumenty w żaden sposób nie mogą być zatem traktowane jako informacja przetworzona. Zaznaczyła, że skarżący J. G. działając jako osoba fizyczna, aktywując ludność pochodzenia polskiego, działając w ramach dwóch stowarzyszeń Fundacja Charytatywna [...] z/s w [...], [...], oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], realizuje zadania tożsame z tymi, które sfinansowane zostały przez MKiDN dla Stowarzyszenia [...]. Zatem tylko otrzymane zdjęcia pozwolą na ocenę, które zadania zostały zakwalifikowane jako wykonane przez Stowarzyszenia [...] i zapłacone na rzecz Stowarzyszenia, a nie można wykluczyć, że prace te zostały zrealizowane przez działające od szeregu lat stowarzyszenia kierowane przez J.G., przez niego osobiście z jego własnych środków finansowych. W ocenie pełnomocnika skarżącego, jeżeli nawet uznać, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, to nie można mieć wątpliwości, że żądane informacje mają szczególne znaczenie dla stowarzyszeń, dla osób działających w stowarzyszeniach, które poświęcają swój czas, środki finansowe, pracę nad opieką, utrzymaniem grobów, których zakres pokrywa się z rzekomo zrealizowanymi pracami przez Stowarzyszenie [...] finansowanym przez MKiDN. Wnioskowana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, jest ważna dla ustalenia, czy środki publiczne zostały wydatkowane prawidłowo, czy organ administracji publicznej wydatkował i rozliczył środki faktycznie wydatkowane zgodnie z umową. Jeżeli natomiast w ocenie organu dokonanie anonimizacji danych prowadzi do przetworzenia informacji, to powinno to być rzetelnie uzasadnione, czego z zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ nie wskazał bowiem zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Pełnomocnik skarżącego zaznaczyła nadto, że pełnomocnictwo J. G.zostało dołączone do pierwszego wniosku, a do skargi załączone zostało pełnomocnictwo potwierdzające podejmowane czynności w imieniu Stowarzyszeń. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego adwokat B. W. wyjaśniła, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej kierowane były imieniem J. G. reprezentowanego przez B.W. i przez B. W. [...], przy czym do pierwszego wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo J. G. Uzasadnione to było obawą odmowy udostępnienia informacji publicznej J. G. obywatelowi [...], jednocześnie działaczowi, prezesowi organizacji polonijnych na [...]. Z kolei organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. poinformował, że do wniosków datowanych na [...] marca 2020 r. (data wpływu [...] kwietnia 2020 r.) oraz [...] lipca 2021 r. (data wpływu [...] września 2021 r.) [...] B. W.nie dołączyła pełnomocnictwa, wskazującego, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składa w imieniu J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz.329). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga podlega oddaleniu z uwagi na brak po stronie skarżącego J. G.interesu prawnego. Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie to przysługuje także innym podmiotom, jeżeli ustawy tak stanowią (§ 2). Uwzględniając treść powyższego unormowania stwierdzić należy, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca (vide postanowienia NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK1860/12; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13; z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 3116/15 – publ. CBOSA). Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza wnioskodawcą, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] września 2021 r. został złożony przez B. W. Także wcześniejszy wniosek z [...] kwietnia 2020 r., na który wnioskodawczyni powołała się w tym wniosku, został złożony przez B.W. Do żadnego z tych wniosków nie zostało załączone pełnomocnictwo, które wskazywałoby na to, że [...] B. W. działa jako pełnomocnik J. G. Nie wynikało to także z treści tych wniosków. W wyniku rozpoznania wniosku z [...] września 2021 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. odmówił B.W. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W decyzji tej jako wnioskodawczyni została wskazana B. W. i jej też doręczono decyzję. Skarga na powyższą decyzję została natomiast wniesiona przez J.G. reprezentowanego przez pełnomocnika [...] B.W. W skardze [...] B. W. wyjaśniła, że w latach 2020-2021, J. G. działający imieniem własnym i poprzez pełnomocnika B. W., a także B. W., kierowali do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnictwo udzielone przez J. G. załączyła do pierwszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Do skargi załączyła natomiast pełnomocnictwo potwierdzające podejmowanie czynności w imieniu Stowarzyszeń, które reprezentuje J. G. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, iż zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu przed organem może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Należy jednak odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą, a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w konkretnym postępowaniu. Pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn.. akt II GSK 599/08; wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1609/12 – publ. CBOSA). W związku z powyższym nie można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] września 2021 r., do którego nie załączono pełnomocnictwa, został złożony przez B. W. jako pełnomocnika J. G. Sąd orzekający w niniejszej sprawie reprezentuje przy tym pogląd, że brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi, a nie jego odrzuceniem (vide: postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11, postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12 - publ. CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga J. G. podlega oddaleniu, gdyż skarżący ten nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2021 r. odmawiającej wnioskodawczyni B.W. udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.