II SA/Bd 970/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Prezydent M. B. decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił M. C. (tj. Skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawną D. C.. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że dokonana przez organ I instancji odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") była nieprawidłowa w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji wadliwie zakwali?kował brak ustalenia w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności jako przyczynę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w rozpatrywanej sprawie w związku z treścią ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne było oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tj. czy opieka sprawowana przez Skarżącego nad matką D. C. mogła być uznana za opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ w szczególności zaniechał przeprowadzenia w sprawie rodzinnego dowodu środowiskowego, nie odebrał od strony stosownych oświadczeń w tym zakresie. Z akt sprawy można wprawdzie ustalić, że Skarżący zamieszkuje wspólnie z matką, która jest wdową oraz że matką Skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, lecz w żadnym wypadku z akt nie wynika, na czym konkretnie sprawowana opieka polega. Kolegium podkreśliło, że Podkreślić wypada, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wvklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Należy zatem ustalić czy opieka sprawowana przez Skarżącego nie sprowadza się do wykonywania w zasadzie czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Ponadto, wymaga ustalenia zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ze złożonego przez Skarżącego wniosku wynika bowiem, że jego staż pracy wynosi 0 lat pracy, a zatem Skarżący nigdy nie pracował, pozostaje bierny zawodowo przez całe życie. Trudno zatem na tym etapie postępowania uznać, aby akurat to konieczność sprawowania opieki nad matką stanowiła tę okoliczność, która przesądza o tym, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia. Rozważając właściwy sposób postępowania w sprawie w kontekście podstawie art. 136 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie kluczowego dowodu w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego na okoliczność sprawowania opieki przez Skarżącego nad niepełnosprawną matką, a następnie dokonanie oceny, czy odpowiada ona opiece w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także czy z powodu sprawowanej opieki strona nie mogła podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Potrzeba przeprowadzenia ww. dowodu oraz dokonanie jego oceny w kontekście normy z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwia skorzystanie na etapie postępowania odwoławczego z art. 136 § 1 k.p.a., w związku z czym Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie od decyzji Kolegium M. C. wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podniósł, że Kolegium stwierdził, że jego matka jest osobą niepełnosprawną, pominęło natomiast, iż jego matka jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, co jasno wynika z orzeczenia ZUS. "Niezdolność do samodzielnej egzystencji", jak wynika z art. 13 ust. 5 ustawy emerytalnej, orzeka się w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Termin ten ma szeroki zakres przedmiotowy. Obejmuje bowiem opiekę, oznaczającą pielęgnację, czyli zapewnienie ubezpieczonemu możliwości poruszania się, odżywiania, zaspokajania potrzeb ?zjologicznych, utrzymywania higieny osobistej itp. oraz pomoc w załatwianiu elementarnych spraw życia codziennego, takich jak robienie zakupów, uiszczanie opłat, składanie wizyt u lekarza. Wszystkie zaś powyższe elementy łącznie wyczerpują treść terminu "niezdolność do samodzielnej egzystencji" Skarżący podkreślił, że z samej de?nicji niezdolności do samodzielnej egzystencji wynika sposób opieki, rodzaj opieki, czynności wykonywane przy chorej i ich częstotliwość, oraz brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Skarżący podkreślił, że od 10 lat całodobowo opiekuje się matką, opisał zakres tej opieki. Zdaniem Skarżącego orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji (i wynikający z tego orzeczenia zakres koniecznej opieki) wyklucza potrzebę badania istnienia związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez niego pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Opieka nad taką osobą musi być stała i długotrwała co logicznie wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej na etacie od 8 do 16 a tym bardziej w nocy. Skarżący podniósł, że uzupełniającego postępowania dowodowego nie trzeba przeprowadzać, gdyż wcześniej został przeprowadzony wywiad środowiskowy na potrzeby postępowania o zasiłek opiekuńczy, którego niestety nie otrzymał. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść cytowanego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Ponadto przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2178/20, publ. CBOSA). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 21 zawiera definicję znacznego stopnia niepełnosprawności zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zatem w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych "niepełnosprawnością w stopniu znacznym" wskazywaną m.in. w cytowanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. Także więc w przypadku legitymowania się wydanym na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji – przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. zależne jest od wykazania związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Faktyczne sprawowanie opieki oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia są zasadniczymi okolicznościami, którą należy ustalić w sprawie, a co do których w ogóle nie było prowadzone postępowanie dowodowe. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a – co zasadnie dostrzegło Kolegium. Słusznie także wskazuje Kolegium, że brak w aktach wywiadu środowiskowego, który jest podstawowym dowodem pozwalającym na ocenę czy i w jakim zakresie sprawowana jest opieka nad niepełnosprawnym. Informacja, że taki wywiad był przeprowadzany (aczkolwiek na potrzeby innej sprawy, w niewiadomym terminie, nie wiadomo zatem, czy jest aktualny) pojawiała się dopiero w sprzeciwie. Jest to o tyle zrozumiałe, że organ I instancji nie zajął się meritum sprawy, nie prowadził stosownego postępowania, Skarżący nie miał zatem powodu, aby na tę okoliczność wskazywać w odwołaniu. Tym niemniej słusznie wskazuje Kolegium, że brak tego dowodu musi być uzupełnione w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena Kolegium w zaskarżonej decyzji, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowe sprawie. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.