III SAB/Wr 84/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Ciołek Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. V. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę typ A dla D. T. N. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE D.N. (dalej: strona, skarżący) jako podmiot powierzający wykonanie pracy cudzoziemcowi w dniu 23 listopada 2021 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pracę typ A dla obywatela W. D.N., o co wystąpił w dniu [...] r. W skardze zarzucił naruszenie: – art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku strony w ustawowym terminie; – art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; – art. 12 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; – art. 35 § 1 i 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; – art. 36 k.p.a. polegające na niepoinformowaniu wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia i nowym terminie załatwienia sprawy. Na tej podstawie wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu sprawy poprzez niepodjęcie prawem przewidzianych czynności w sprawie od dnia przyjęcia wniosku przez organ administracji i w konsekwencji niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego w ustawowym terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wyznaczenie organowi terminu 14 dni na załatwienie sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 200 zł; 5) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi uargumentował zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywatela W. D.N. wpłynął do organu w dniu [...] r. W dniu 23 listopada 2021 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu. Po wniesieniu skargi, organ w dniu [...] r. wydał decyzję w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na wejście w życie z dniem 13 lipca 2021 r. przepisu art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1100 ze zm.; dalej: u.p.z.i.r.p.) skarżący nie miał obowiązku spełnienia warunku formalnego wniesienia skargi na bezczynność organu poprzez złożenie ponaglenia, co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. Jakkolwiek bowiem w świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to ww. przepis art. 10a u.p.z.i.r.p. wyłączył stosowanie ponaglenia z art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę (uregulowanego w art. 88a-88m u.p.z.i.r.p.). W tym stanie rzeczy stronie służyła bezpośrednia skarga na bezczynności bez obowiązku spełnienia warunku z art. 53 § 2b p.p.s.a. Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przystępując do merytorycznej kontroli sprawy w zakresie zgłoszonej przez stronę bezczynności Sąd zauważa, że akta sprawy dowodzą, że w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.) Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie. Z przebiegu postępowania udokumentowanego w aktach administracyjnych wynika, że organ pozostawał w okresie od złożenia wniosku w sprawie ([...] r.) do dnia wniesienia skargi (23 listopada 2021 r.) w bezczynności, bowiem w tym czasie nie wykonał żadnej czynności w sprawie i nie wydał aktu. Jest okres 3 miesięcy i jak dowodzą akta sprawy, wydanie decyzji nie wymagało przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających organu. W rezultacie, Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 k.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Niedziałanie organu w tym czasie nie chroni organu przed odpowiedzialnością tylko z tego powodu, że ma ono miejsce w czasie wyznaczonym przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Taki przypadek wystąpił w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Oceniając okoliczności sprawy, świadczące o zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, to przekonują one, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu oraz podjęcie jakiejkolwiek czynności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Za naganne Sąd uznał brak dochowania obowiązku informacyjnego, określonego w art. 37 k.p.a. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec wydania w dniu [...] r. decyzji – zezwolenia na pracę typu A wnioskowanego przez skarżącego dla cudzoziemca Sąd umorzył postępowanie sądowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako że żądanie zobowiązania organu do wydania aktu stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 200 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej we wskazanej kwocie. Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres w sumie 3 miesięcy (od otrzymania wniosku przez organ do wniesienia skargi). Zdaniem Sądu, przyznana kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności - opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z uwagi na treść art. 119 pkt 4) p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, co też Sąd uczynił. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.