II SA/Łd 186/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 3 kwietnia 2019 r. nr VIII/61/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łask stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały. a.tp. UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w Łasku (dalej: skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr VIII/61/2019 Rady Miejskiej w Łasku (dalej: organ) z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łask. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1521 ze zm., dalej: u.o.a.n.), poprzez zawarcie w § 4 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2019 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 4, w uzasadnieniu podnosząc, iż w tej części jest ona wadliwa, bowiem budzi wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Zatem w takim wypadku winna znaleźć zastosowanie podstawowa zasada, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Skarżący nadmienił również, że uwagi na fakt, iż kwestionowana uchwała została podjęta w 2019 r., brak jest obecnie ograniczenia czasowego, co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 r. Po wskazanej zmianie przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że są one aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ uznał stanowisko skarżącego w części dotyczącej § 4 w zakresie sformułowania "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą", w pozostałym zaś zakresie wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, mógł on określić termin dłuższy niż 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku publikacyjnym, stąd uzasadnionym jest pozostawienie w obrocie prawnym przepisu w brzmieniu "Uchwała wchodzi w życie od 1 lipca 2019 r.", co jest zgodne z obowiązującym prawem i wolą organu uchwałodawczego. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 25 września 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi zmodyfikowała żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały w części obejmującej sformułowanie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga była częściowo zasadna. Kontroli Sądu poddano uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łask. W jej § 4 znalazło się sformułowanie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2019 r. Prokurator żądał pierwotnie stwierdzenia nieważności całego przepisu § 4 jako sprzecznego z treścią art. 4 ust. 1 u.o.a.n., w odróżnieniu od organu, który wnosił o stwierdzenie nieważności fragmentu przepisu obejmującego frazę: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą", co było równoznaczne z wnioskiem o pozostawienie w uchwale fragmentu przepisu w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie od 1 lipca 2019 r.". Taki sam wniosek sformułowała ostatecznie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. Powstaje w związku z tym problem oceny, czy konstrukcja przepisu § 4 uchwały uzasadnia twierdzenie, że narusza on prawo w istotnym stopniu (art. 91 ust. 4 u.s.g.), co przesądzałoby o zasadności stwierdzenia jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.), a jeśli tak – czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tego przepisu w części wskazanej przez strony postępowania (sformułowanie: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą"), czy też konieczne jest stwierdzenie jego nieważności w całości. W ocenie Sądu odpowiedź na pierwsze pytanie jest twierdząca. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z przepisu tego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, akty normatywne "wchodzą w życie" po upływie wskazanych w nich okresów. Pojęcie "wejścia w życie" jest pojęciem normatywnym, w odróżnieniu od pojęcia "mocy obowiązującej", które należy do języka prawniczego, a nie prawnego. Poza tym, między pojęciami tymi nie ma treściowych różnic – znaczą one to samo. Jak zauważa się w literaturze, "wejście w życie aktu normatywnego" oznacza "uzyskanie mocy obowiązującej przez normy prawne" zawarte w tym akcie normatywnym, a więc moment, od którego adresaci norm prawnych zawartych w danym akcie normatywnym mają obowiązek przestrzegać tych norm, a organy stosujące prawo - stosować je. Jednocześnie, biorąc pod uwagę przyjętą w naszym systemie prawnym tradycję, zgodnie z którą prawodawca ustanawia normy prawne posługując się przepisami prawnymi, należy przyjąć, że w przepisach powinien się posługiwać jedynie zwrotem właściwym dla przepisów prawnych, a więc zwrotem "wejście w życie" (G. Wierczyński, "Obowiązywanie" a "wejście w życie" - uwagi polemiczne, PiP 2/2007, s. 110). W sytuacji, w której prawodawca wprowadza przepis, zgodnie z którym akt prawny "wchodzi w życie z dniem X z mocą obowiązującą od dnia Y", mamy więc do czynienia z dwoma wykluczającymi się normami prawnymi. Analizując podobną sytuację, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu, a przy dwu wykluczających się normach prawnych należy dać prymat normie, która jest zgodna z ustrojową aksjologią (zasadami państwa prawnego) i założeniem o racjonalności ustawodawcy (G. Wierczyński, op.cit., s. 111). Po drugie, z przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akt normatywny wchodzi w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym (zasada), chyba że (zastrzeżenie) akt określi termin dłuższy. Oznacza to, że dłuższe vacatio legis jest możliwe, pod warunkiem wskazania tego dłuższego niż 14 dni terminu – i tylko jego – bez jednoczesnego odwoływania się do zasadniczego vacatio legis. Zasadą jest także, że termin wejścia w życie powinien być powiązany ze zwrotem "od dnia ogłoszenia", co wynika nie tylko z treści art. 4 ust. 1 ustawy, lecz także z przewidzianych nią zasad obliczania daty wejścia w życie aktu normatywnego. Zgodnie z art. 6 ustawy, przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (ust. 1), natomiast terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w tygodniach, miesiącach lub latach kończą się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (ust. 2). Zasady konstrukcji przepisów aktu normatywnego, w tym jego przepisów końcowych, sformułowano w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: ZTP). Jego dział I, dotyczący projektu ustawy, stosuje się – z mocy § 143 – również do projektów aktów prawa miejscowego. Z przepisów tych wynika, że w ustawie zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie (chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy wprowadzającej - § 43). Ustawa powinna wchodzić w życie w całości w jednym terminie (§ 44 ust. 1), a odstępstwo od tej zasady musi uwzględniać postulat zapewnienia spójności i komunikatywności aktu. Przykładowe sformułowania przepisów dotyczących wejścia w życie aktu normatywnego odnajdujemy w § 45, który stanowi, że przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać brzmienie: 1) "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia"; 2) "Ustawa wchodzi w życie po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia"; 2a) "Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia"; 3) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia" albo "Ustawa wchodzi w życie ... dnia ... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia"; 3a) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie ... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia"; 4) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)"; 5) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia"; 6) "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie ..."; 7) "Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia ... - ... (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. ...)". Z żadnego z tych przepisów nie wynika, by akt normatywny mógł wchodzić w życie z dniem 14 dni od jego ogłoszenia z mocą obowiązującą w dacie późniejszej, określonej kalendarzowo. Takie sformułowanie, a mamy z nim do czynienia w § 4 zaskarżonej uchwały, oznacza sprzeczność tej normy z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest częściowe stwierdzenie nieważności tego przepisu, a ściślej – takich jego fragmentów, które doprowadziłyby do wskazania takiej daty wejścia w życie aktu normatywnego, której wskazania domagał się organ jako lokalny prawodawca (1 lipca 2019 r.), nie jest jednoznaczna. W orzecznictwie dopuszcza się taką możliwość, jednak – zdaniem Sądu – jest to wykluczone w przypadku norm określających datę wejścia aktu w życie. Można zatem wprawdzie stwierdzić nieważność fragmentu przepisu, jednak należy pamiętać, że "przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych" (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 327/07, CBOSA). Uznając zatem, że unormowanie daty wejścia w życie poddanej kontroli w rozpoznanej sprawie uchwały stanowiło istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez normy tego aktu, Sąd stwierdził jego nieważność w części obejmującej § 4 uchwały. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały normy określającej termin jej wejścia w życie oznacza, że datą jej wejścia w życie jest data po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. dc