II OSK 830/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/14 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/14, na skutek skargi K. Z., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z [...] marca 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu doprowadzenie ogrodu zimowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie przeszklonej bocznej ściany tego ogrodu, usytuowanej od strony nieruchomości położonej przy ul. [...], ścianą pełną lub cegłą szklaną o klasie odporności ogniowej zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ administracji ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] w W. skarżący wybudował bez wymaganego zgłoszenia w całości przeszklony ogród zimowy (oranżerię) o wymiarach 4,75 m x 3,10 m i 3,10 x 0,85 oraz o powierzchni zabudowy 17,36 m2. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. organ administracji nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej ogrodu zimowego, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący żądaną dokumentację przedłożył i na jej podstawie organ administracji ustalił, że ogród zimowy jest usytuowany w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki przy ul. [...]. Organ administracji ustalił też, że został on wybudowany na fundamencie budynku, który istniał od lat czterdziestych dwudziestego wieku. W związku z tymi ustaleniami organ administracji uznał, że w sprawie mają zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz że w celu doprowadzenia ogrodu zimowego do stanu zgodnego z prawem, to znaczy, aby zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi znajdowała się w odległości co najmniej 4 m od granicy sąsiedniej działki, konieczne jest zamurowanie przeszklonej ściany usytuowanej sprzecznie z tym przepisem. Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący oraz M. W. - współwłaścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...]. Rozpoznając te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do wielkości ogrodu zimowego, jego usytuowania oraz obowiązku zgłoszenia zamiaru jego wybudowania. Nie podzielił natomiast prawnej oceny ustalonych faktów, w szczególności trybu likwidacji samowoli budowlanej. Uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 49b, a nie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego wynika z zapadłego już w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2786/12. W związku z tym stwierdził, że nie ma możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego, gdyż powołany przepis nie przewiduje możliwości wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie wskazał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien rozważyć możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącego, które sprowadzały się do twierdzenia, że ogród zimowy jest budowlą, a nie budynkiem i nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że skoro ogród zimowy jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian oraz posiada dach i fundamenty to jest budynkiem i mają do niego zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia. Ponadto wskazał, że WSA w Warszawie w powołanym już wyroku z 22 marca 2013 r. przyjął, że ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym, do którego stosuje się Prawo budowlane i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 49b Prawa budowlanego. Twierdził, że nie wyjaśniono właściwie tego, czy ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, jest budynkiem, czy budowlą. Zakwestionował stanowisko organu, według którego w wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r. kwestię tę przesądzono. Ponadto twierdził, że błędnie przyjęto, iż ogród zimowy został wybudowany. Zdaniem skarżącego, należy mówić o montażu i wykonaniu robót budowlanych. Skarżący zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podniósł, że przepis ten stosuje się, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził zaś naruszenia przepisów postępowania, tylko przepisów prawa materialnego. W końcu zakwestionował możliwość wskazania przez organ odwoławczy, tak jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę przyjął, że organ odwoławczy nie wyjaśnił prawidłowo przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności nie wykazał, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wyjaśnione zostały wszystkie zasadnicze kwestie istotne dla rozpoznania sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącego zarzucono naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi oraz na tym, że w uzasadnieniu tym zawarł stwierdzenia, które nie znajdują odniesienia do okoliczności sprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną wyjaśniono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących prawnej kwalifikacji oranżerii oraz robót budowlanych związanych z jej powstaniem. Z dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący stoi na stanowisku, iż ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, nie jest budynkiem, lecz budowlą lub obiektem małej architektury, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie tej kwestii jest istotne z uwagi na zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących tego, czy zrealizowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, było budową, czy robotami budowlanymi innymi niż budowa, w szczególności montażem. W końcu uzasadniając podstawę kasacyjną w zakresie, w jakim polega ona na zarzucie, że w uzasadnieniu zawarto stwierdzenia, które nie znajdują odniesienia do okoliczności sprawy, skarżący wskazał na fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, mówiące o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego, podnosząc, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła zasiłku celowego. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (tak w wyroku NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, opublikowanym w ONSAiWSA nr 6 z 2012 r., poz. 101). Mając zatem na uwadze przedstawiony sposób rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a., który NSA rozpoznający sprawę podziela, stwierdzić należy, że skarżący trafnie zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi. W szczególności nie odniósł się do zarzutu, który sprowadza się do twierdzenia, iż nie zostało wyjaśnione, czy ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, jest budynkiem, czy budowlą. Zarzut ten jest istotny przede wszystkim dlatego, że od jego wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie, czy do tego ogrodu zimowego stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności zaś § 12 ust. 1 powołanego aktu. W ocenie NSA, konieczne jest też rozstrzygnięcie w przypadku uznania, że ogród zimowy jest budynkiem, czy § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia ma zastosowanie do przeszklonej wprawdzie, ale pozbawionej otworów, ściany. Zauważyć bowiem należy, że w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mówi się o budynku zwróconym ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej. Sąd pierwszej instancji powinien więc był ocenić stanowisko organu odwoławczego, który - jak wynika z uzasadnienia jego decyzji - podziela stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do utożsamienia przeszklonej ściany ze ścianą z otworami okiennymi. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2786/12, wskazać należy, że prawna ocena przedstawionych zagadnień może polegać także na stwierdzeniu, że w tym zakresie wiąże ocena prawna wyrażona w tym wyroku. Jednakże także takiej oceny prawnej zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istotne jest przy tym, że z uwagi na wieloznaczność uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2013 r. i twierdzenie skarżącego zawarte w skardze, że nie przesądzono w nim, czy ogród zimowy jest budynkiem, czy budowlą, jego przeanalizowanie przez Sąd pierwszej instancji było konieczne. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji był zobowiązany odnieść się do wskazanych zagadnień, mimo że uznał, iż skarga jest zasadna z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie powołanego przepisu oznacza bowiem, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, to organ odwoławczy powinien był załatwić sprawę co do istoty. W tej sytuacji konieczne było rozstrzygnięcie istotnych zagadnień podniesionych w skardze, tak aby organ administracji mógł wykorzystać przy ostatecznym załatwieniu sprawy wiążącą go ocenę prawną sądu administracyjnego. Brak tej oceny może bowiem spowodować wydanie decyzji niezgodnej z prawem i dalsze przedłużenie postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę w celu odniesienia się do wskazanych wyżej zarzutów skargi skarżącego. W skardze kasacyjnej zarzuca się też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, który sprowadzał się do twierdzenia, że ogród zimowy, którego dotyczy sprawa, nie został wybudowany, lecz zmontowany oraz że należy mówić nie o budowie oranżerii, lecz o robotach budowlanych. W ocenie NSA, ten zarzut nie był istotny i z tego powodu fakt, że Sąd pierwszej instancji do niego się nie odniósł nie stanowi istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie wyjaśnił bowiem ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, jakie prawne znaczenie ma różnica pomiędzy wskazanymi pojęciami. W ocenie NSA, w świetle definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) rozróżnienie przeprowadzone przez skarżącego nie ma istotnego znaczenia. W końcu nie ma też istotnego dla wyniku sprawy znaczenia pomyłka, która wkradła się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegająca na zamieszczeniu w nim stwierdzeń dotyczących zasiłku celowego. Jakkolwiek jest to prawdopodobnie wynikiem niestarannego zacytowania orzeczenia sądu administracyjnego dotyczącego stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i nie powinno się zdarzyć, to jednakże w okolicznościach sprawy nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że wniosek ten nie może być uwzględniony, gdyż w kazuistycznie sformułowanych art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie, że skarżący, którego skarga została uwzględniona, wniósł zasadną skargę kasacyjną.