II OSK 1120/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2332/06 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. R. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym UZASADNIENIE II OSK 1120/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2332/06 po rozpoznaniu skargi B. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006 r. nakazującą B. R., A. Ż. i A. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o rozbiórce miał na uwadze, że inwestor, Spółka [...] uzyskała na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nadbudowę o jedną kondygnację pozwolenie decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Prezydenta m. st. Warszawy a następnie inwestor dokonał zgłoszenia robót rozbiórkowych budynku w dniu 8 czerwca 1998 r. Wizja kontrolna dokonana w dniu 7 stycznia 2000 r. wykazała, że budynek przewidziany do rozbudowy i nadbudowy został rozebrany łącznie z fundamentami a na tej samej posesji wybudowany został nowy budynek o trzech kondygnacjach naziemnych i dwóch kondygnacjach podziemnych. Budynek ten nie stanowi odtworzenia budynku objętego pozwoleniem na budowę a inwestor nie uzyskał zmiany tego pozwolenia w trybie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego. Taki stan faktyczny uzasadnia zdaniem organu orzekającego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Usytuowanie budynku względem granicy działki narusza przepisy techniczno-budowlane w sprawie warunków technicznych, co wynika też z oceny technicznej budynku przedłożonej przez inwestora. Nie jest możliwa legalizacja budynku, której warunkiem jest nie naruszanie przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia oceny technicznej samowolnie wykonanego budynku w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami ze szczególnym uwzględnieniem elementów konstrukcyjnych i kwestii ewentualnego naruszenia praw osób trzecich. Ocena techniczna z lipca 2004 r. przedstawiona przez inwestorów zawiera stwierdzenie, że budowa jest zgodna z ( 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże zdaniem organu odwoławczego ocena ta nie jest wiarygodna, gdyż z treści tej oceny wynika "niewłaściwe usytuowanie budynku w stosunku do działek sąsiednich" bowiem ściany kondygnacji podziemnej znajdują się w odległości ok. 0,50 m od istniejących ogrodzeń sąsiednich działek zabudowanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. R. zarzucając dowolność oceny dokonanej przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn od tych, które w niej zostały wskazane. Sąd podkreślił, że w sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej w okresie, w którym Prawo budowlane wydanie orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 przewiduje dopiero po szczegółowym przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do ustalenia, czy możliwa jest legalizacja obiektu, której przesłanki określa art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 48 organ nadzoru budowlanego powinien postanowieniem wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, bez względu na stopień zaawansowania robót budowlanych, nakładając obowiązek przedstawienia przez inwestora określonych dokumentów. Jeżeli organ ustali, że przepisy /np. ( 12 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/ został naruszony, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę /art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego/. W ocenie Sądu pierwszej instancji słuszny jest argument podniesiony w zaskarżonej decyzji, że ( 12 ww rozporządzenia został naruszony z tym, że paragraf ten zawiera kilka norm, zaś organ orzekający nie wskazał, która z nich została naruszona. Ponadto przede wszystkim należało w myśl art. 48 ust. 2 sprawdzić, czy istnieje możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, czego w niniejszej sprawie nie dokonano. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego M. N. zarzucając naruszenie art. 48 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy ust. 1 tego artykułu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa się, że Sąd w zaskarżonym wyroku potwierdził prawidłowość ustaleń organów obu instancji podając, że przepis ( 12 powyższego rozporządzenia został naruszony, jak też poziom zero, to nie poziom terenu. Pomimo to Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazał też, że należało zastosować art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i orzec o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jeżeli jednak wstępnie organ ustali, że został naruszony ( 12 ww. rozporządzenia, to zbędne jest wstrzymanie robót budowlanych i prowadzenie postępowania w myśl art. 48 ust. 2 i art. 49 Prawa budowlanego. Nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów gdy wiadomym jest, że nie może dojść do legalizacji jest zbędne i nieracjonalne. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości reprezentowany przez adwokata Jerzego Zduńczyka, wnosząc o uwzględnienie tej skargi bowiem inwestor nie wykazał możliwości legalizacji budynku, zaś Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdził fakt naruszenia przepisu ( 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również skarżąca, reprezentowana przez adwokata A. M., wnosząc o jej oddalenie i podnosząc, że słusznie Sąd wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji, a w tym wezwania inwestorów do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, po uprzednim zbadaniu takiej możliwości. W postępowaniu administracyjnym nie rozważono kwestii usytuowania budynku względem granicy w świetle ( 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w aspekcie rozmiarów działki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wniesionej przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wskazuje się naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jednocześnie podnosząc w uzasadnieniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo, że uchylił decyzję o nakazie rozbiórki, to jednocześnie przyznał fakt naruszenia przez inwestora samowolnie realizującego przedmiotowy budynek, przepisu ( 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trzeba przyznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 ( 4 ppsa zwłaszcza w kwestii precyzji ocen i wniosków a także wobec braku wskazań co do kierunków dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Takie wady uzasadnienia wyroku nie mogą jednak odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem art. 184 ppsa jednoznacznie stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten oczywiście ma zastosowanie w odniesieniu do obiektów stanowiących samowolę budowlaną, jednakże nie każdy obiekt /jego część/ będący samowolą budowlaną, już w dacie orzekania zaskarżoną decyzją, musiał być objęty nakazem rozbiórki. Prawo budowlane umożliwia legalizację samowoli budowlanej zgodnej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszającej innych przepisów, takich np. jak o ochronie dóbr kultury, ochronie środowiska itd., a także pod warunkiem w szczególności, iż obiekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, ewentualnie istnieje możliwość dostosowania tego obiektu do zgodności z tymi przepisami. W związku z powyższym przed wydaniem nakazu rozbiórki należało nie tylko ustalić, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, ale również zbadać zgodność obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi a w następnej dopiero kolejności, w razie stwierdzenia niezgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, wyjaśnić w jakim zakresie aby możliwa była legalizacja, konieczne jest doprowadzenie obiektu do stanu prawnego wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych. Jak to natomiast należy wnosić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, a zwłaszcza treści zaskarżonej decyzji, a nawet niezbyt precyzyjnych wywodów zaskarżonego wyroku, przed wydaniem nakazu rozbiórki nie zostały przez organ dokonane niezbędne wyjaśnienia w kwestii niezgodności przedmiotowego budynku mieszkalnego i to w całości, z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać. Należy podkreślić, że postępowanie wyjaśniające /dowodowe/ w tym zakresie organ prowadzący sprawę administracyjną powinien przeprowadzić z urzędu. Niesporna w sprawie jest, jak się wydaje, jedynie odległość garażu od granicy z działką sąsiednią, brak jest natomiast ustaleń co do innych części budynku, nakazem rozbiórki pomimo to objęto cały, trzykondygnacyjny budynek mieszkalny z garażem. W tym stanie rzeczy wypada stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym, a więc wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględniający skargę inwestora jest w pełni zasadny. Rozstrzygnięcie to nie ma przy tym w istocie związku z błędną wykładnią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, lecz wynika z niezachowania przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie podstawowych reguł postępowania dowodowego /wyjaśniającego/, a przede wszystkim wymogu wyjaśnienia wszystkich niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.