II OSK 684/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/05 w sprawie ze skargi Z. i R. Z. oraz A. i A. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/05, oddalił skargi Z. i R. Z. oraz A. i A. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) udzielił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] wraz z przyłączem energetycznym we wsi P. na działce o nr ewid. [...], gm. P.. Wojewoda M. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania M. i T. N., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargi Z. i R. Z. oraz A. i A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 969/04, uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odwołanie A. i A. K. nie było rozpatrywane merytorycznie i że nie brali oni udziału w postępowaniu odwoławczym, czyli została naruszona zasada z art. 10 § 1 k.p.a., z której wynika, że organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż A. i A. K. kupili od Z. i R. Z. działki sąsiadujące z projektowaną inwestycją, zatem weszli w miejsce zbywców i zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. nabyli przymiot strony. Sąd stwierdził, że skoro odwołanie A. i A. K. zostało wniesione w terminie organ winien był rozpatrzyć je merytorycznie. Wojewoda M. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r. na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. rozpatrzył merytorycznie odwołanie A. i A. K.. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes stron. Organ podniósł także, że przedmiotowa stacja telefonii zlokalizowana jest na części działki nr [...] wydzierżawionej przez inwestora, a teren na którym zlokalizowana jest działka, zgodnie z zapisem zawartym w obowiązującym na dzień wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi i gminy P. uchwalonym uchwałą nr [...] w dniu [...]. (Dz.Urz. Woj. Siedleckiego z dnia 15 grudnia 1994 r. poz. [...]), położony jest w strefie przemysłowo technicznej (lokalizacja obiektów przemysłowych, technicznych, składowych, magazynów, drobnej wytwórczości i usług). Skargi na powyższą decyzję wnieśli Z. i R. Z. oraz A. i A. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/05, oddalając powyższe skargi stwierdził, że nie są one zasadne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody M. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem Sądu postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone prawidłowo i decyzje organów obu instancji wydane zostały zgodnie z prawem. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu I instancji stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zadaniem organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...]. Przedmiotowy plan przewiduje, iż działka [...] położona w miejscowości P. położona jest w strefie przemysłowo technicznej (lokalizacja obiektów przemysłowych, technicznych, składowych, magazynów, drobnej wytwórczości i usług). Stacja bazowa telefonii komórkowej, której anteny zainstalowane zostaną na wieży antenowej świadczy usługi techniczne, których celem jest zapewnienie lepszej łączności i połączenia linią radiową sąsiednich stacji bazowych. W przedmiotowej sprawie, w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę, badaniu podlegało między innymi to czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, to jest interesu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd wskazał, że sprawdzenie to nie było jednak dokonywane przez organ w aspekcie dopuszczalności takiej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z załączonego do akt sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] " P." zlokalizowanej na części działki o nr [...] w miejscowości P. wynika, że obszary, w których występują pola elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego o wartościach przekraczających poziom dopuszczalny znajdują się w miejscach niedostępnych dla ludzi. Bazowa Stacja Telefonii Cyfrowej sieci [...] nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludności i środowiska i będzie spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883 ze zm.). W ocenie Sądu sporna inwestycja nie narusza interesu osób trzecich. Sąd podniósł, że organ administracji wydając decyzję udzielającą pozwolenia na budowę w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone, zaś te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy są w pełni suwerenne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę, tj. jego zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli A. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zezwolenie zaskarżoną decyzją na bezpośrednie, zmasowane natężenie elektromagnetyczne oddziałujące bezpośrednio na warunki higieniczne i zdrowotne oraz nieuwzględnienie utraty wartości działek sąsiadujących z inwestycją, na którą zostało wydane zaskarżone zezwolenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na przedmiotowych działkach znajdują się dwa budynki magazynów, na które zgodnie z decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] ustalono warunki zabudowy polegające na zmianie sposobu użytkowania na hurtownię spożywczą z częścią socjalną, a więc uwzględniające częste przebywanie tam ludzi. Usytuowanie stacji bazowej sieci [...] w miejscu wyznaczonym zaskarżoną decyzją powoduje, że budynek hurtowni znajduje się w obrębie pola elektromagnetycznego stacji bazowej o rozpiętości częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, który to zakres częstotliwości przekracza wymagania technologiczne [...]. Zdaniem skarżących w związku z powyższym w miejscu stojącego magazynu nie powinny być wznoszone budynki przeznaczone do przebywania ludzi. Tak bliskie "przysunięcie" emitującej inwestycji do dotychczasowej zabudowy, równoznaczne jest z ograniczeniem prawa własności skarżących – wywłaszczeniem z dotychczasowego i planowanego użytkowania obiektów, zaś aspekt ten nie został w żaden sposób poruszony w dotychczasowych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótowo p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183 p.p.s.a., a których wystąpienia nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Stwarza to konieczność powołania konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Wyklucza tym samym możliwość kontroli zaskarżonego wyroku. Dlatego też zgodnie z art. 176 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej winien przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i uzasadnić je przez podanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Opisanych wymogów ustawowych nie spełnia złożona skarga kasacyjna w sprawie niniejszej. Podając jako podstawę skargi kasacyjnej art. 174 ust. 2 p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. W pkt 2 skargi kasacyjnej skarżący zarzucił obrazę art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zezwolenie zaskarżoną decyzją na zmasowane natężenie elektromagnetyczne oddziałujące na warunki higieniczne i zdrowotne... Jak podniesiono już wcześniej w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej muszą być zgłoszone pod adresem Sądu pierwszej instancji, który wydał zaskarżony wyrok. Zauważyć też trzeba, że postępowanie przed sądem administracyjnym prowadzone jest w oparciu o przepisy wskazanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a poza tym Sąd pierwszej instancji nie orzeka co do istoty sprawy a jedynie kontroluje zgodność z prawem materialnym stosowanym przez organy administracyjne orzekające merytorycznie w sprawie w aspekcie prawidłowej wykładni przepisów i właściwego ich stosowania. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż wadliwy a tym samym nieskuteczny był zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustawa ta nie miała w ogóle zastosowania w sprawie niniejszej. Nie mógł zatem zostać naruszony przepis art. 32 ww. ustawy. Kontroli Sądu pierwszej instancji podlegała decyzja Wojewody M. dotycząca wydania pozwolenia na budowę stacji bazy telefonii komórkowej – cyfrowej – sieci [...] Nr [...] " P.". Podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stwierdzić zatem należy, iż ani zarzut skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie odnoszą się do wyroku Sądu pierwszej instancji jak i do zaskarżonej decyzji, która była przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wyklucza, by ten Sąd mógł samodzielnie dokonywać konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, ich precyzowania bądź oprzeć się na domniemaniach o jakie naruszenie prawa chodziło autorowi skargi kasacyjnej, które zarzuca Sądowi wydającemu wyrok. W tej sytuacji przedmiotowa skarga kasacyjna jako nieodpowiadająca wymogom ustawowym określonym w art. 174 p.p.s.a. i 176 p.p.s.a. podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.