II SA/Sz 878/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu G. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na pominięcie w zatrudnieniu w Urzędzie Miasta S. w toku naboru na stanowisko podinspektora ds. ewidencji należności podatkowych w Wydziale Księgowości, numer ogłoszenia [...]. Uzasadniając złożenie skargi skarżący wyjaśnił, że w trakcie naboru wykazał się wystarczającą wiedzą z zakresu administracji publicznej, pozwalającą na uzyskanie zatrudnienia na stanowisku pracy, o którą się ubiegał. Ponadto wskazał, że ukończone studia z zakresu administracji publicznej w W. i studia z zakresie rachunkowości na Uniwersytecie [...] są wystarczającą przesłanką do zatrudnienia go w administracji publicznej, mimo to tego zatrudnienia jak dotychczas nie uzyskał. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej. Zdaniem organu, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), można mówić wówczas, gdy podjęta jest w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie nabór na wolne stanowisko urzędnicze nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 pkt 2 pkt 1 p.p.s.a. – nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając stanowisko o oddaleniu skargi organ uznał, że procedura naboru na ww. stanowisko została przeprowadzona zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych, a także z wewnętrzną regulacją obowiązującą w Urzędzie Miasta S., tj. Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta, odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18, ponownie wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, powołując się na tezy wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z uwagi na treść skargi za jej przedmiot należało uznać informację Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Przed dokonaniem zasadności skargi i argumentów w niej podniesionych, konieczne stało się przesądzenie, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna w kontekście kognicji sądów administracyjnych. Wątpliwości z tym związane potwierdza m.in. niejednolite stanowisko judykatury, co uzasadniało rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Nie powinno budzić wątpliwości, że objęta skargą informacja Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważenia wymagało natomiast, czy może być uznana za podlegającą kontroli sądów administracyjnych czynność z zakresu administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego zawarto różne koncepcje klasyfikowania prawnych form działania administracji. Wśród nich najczęściej wyróżnia się w pierwszej kolejności czynności (działania) prawne i czynności (działania) faktyczne. Czynności prawne to czynności podejmowane w celu wywołania bezpośrednich skutków prawnych, mające na celu spowodowanie powstania lub zniesienia stosunku prawnego. Natomiast czynności faktyczne mają na celu wywołanie skutków faktycznych, chociaż mogą one wywoływać także skutki prawne (K. M. Ziemski "Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania", Poznań 2005, s. 104). Przy tym czynności faktyczne podejmowane przez organy administracji publicznej mogą mieć charakter społeczno-organizacyjny, materialno-techniczny lub stanowić poświadczenia (zaświadczenia). Jedną z prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających właściwości rzeczowej sądów administracyjnych są czynności organów z zakresu administracji publicznej jeżeli dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje, że akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Sądowa kontrola działań określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje zachowanie organów administracji publicznej z zakresu administracji publicznej. W literaturze wskazuje się, że pojęcie organu administracji publicznej, pomimo braku definicji w p.p.s.a., należy rozumieć w sposób szeroki. Oznacza to, że kontroli podlegają akty i czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (organu administracji rządowej lub organu jednostki samorządu terytorialnego) lub funkcjonalnym - podmiotu niebędącego organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego, który bądź na podstawie przepisów szczególnych, bądź na podstawie porozumienia o przeniesieniu kompetencji, jest powołany do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej (por. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 60), a także czynności podejmowane przez upoważnionych pracowników tych organów (por. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej", s. 177 i nast.). Z zakresu administracji publicznej wyklucza się czynności podejmowane przez administrację publiczną o charakterze cywilnoprawnym, czyli wywołujące skutki jedynie w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Podkreśla się przy tym, że podstawą do ustalenia dopuszczalności drogi sądowej jest kryterium wykonywania kompetencji w formach władczych (por. J. Borkowski, B. Adamiak "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Warszawa 2009, s. 55). Poza zakresem sądowej kontroli pozostają takie akty i czynności, które nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Nie wywołują skudów prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski "Kontrola sądowoadministracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", Przegląd Prawa Publicznego 2012, s. 52). Uwzględniając powyższe spostrzeżenia na potrzeby oceny charakteru czynności polegającej na sporządzeniu i ogłoszeniu w BIP Urzędu Miasta S. informacji Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze (dot. ogłoszenia nr [...]) skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tych poglądów wyrażanych w orzecznictwie (w tym m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18), wedle których, tego rodzaju informację można uznać za czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U.z 2019 r. poz. 1282) i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta, tj. Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowisk urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta S.. Zasady naboru, wyłonienia kandydatów i informacje o wyniku naboru określone zostały w przepisach rozdziału 2 ustawy o pracownikach samorządowych zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Już sam tytuł rozdziału sugeruje, że przepisy w nim zamieszczone regulują zasady nawiązania i zmiany stosunku pracy, a więc stosunku o charakterze stricte cywilnoprawnym. Art. 15 ww. ustawy stanowi, że: 1. Niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. 2. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. 3. Jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, możliwe jest zatrudnienie na tym samym stanowisku innej osoby spośród kandydatów, o których mowa w art. 13a ust. 1. Przepis art. 13a ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powołanych przepisów nie wynika, aby informacja o wyniku naboru stanowiła czynność organu administracji publicznej. Przeciwnie, uzasadnione jest uznanie, że Prezydent Miasta działał w sprawie w imieniu pracodawcy za jednostkę samorządową (urząd gminy), co znajduje oparcie w art. 7 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W myśl art. 7 pkt 3 ww. ustawy, czynności z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2. Wniosek ten potwierdza również treść art. 14 pkt 2 analizowanej ustawy, który wskazując na wymagane elementy protokołu naboru kandydatów, określa, że liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania (...), przedstawia się "kierownikowi jednostki". Ponadto, przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują jakiejkolwiek szczególnej formy prawnej dla informacji o wyniku naboru. Co równie istotne, nie określają również podmiotu, który taką informację ma udostępnić. W ramach kompetencji kierownika jednostki (pracodawcy) przepisy nie przypisują takiemu organowi uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia w postaci zatwierdzenia czynności komisji konkursowej (tak formalnych jak i w zakresie dokonanego wyboru kandydatów). Zasadne wydaje się w tym miejscu zwrócenie uwagi, że procedura wyboru kandydata na wolne stanowisko urzędnicze prowadzona w oparciu o przepisu ustawy o pracownikach samorządowych jest zgoła odmienna od tych procedur, które dotyczą wyboru kandydatów na niektóre stanowiska kierownicze, z których objęciem wiążą się również samodzielne kompetencje o charakterze władczym. Tak np. według przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), wyniki postępowania konkursowego przekazywane są organowi prowadzącemu publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę, ten zaś organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie ale tylko w razie stwierdzenia ściśle określonych przez prawo uchybień (§ 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika władcza forma rozstrzygnięcia organu prowadzącego szkołę, który posiada jasno określone uprawnienie do zatwierdzenia albo unieważnienia konkursu w prawem przewidzianych przypadkach (szerzej: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14). W przypadku procedury wyłonienia kandydata na wolne stanowisko urzędnicze przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują kompetencji Prezydenta do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia wyników konkursu czy też jakiejkolwiek weryfikacji poszczególnych czynności przeprowadzonych przez komisję konkursową. Czynności podejmowane w ramach przeprowadzonego konkursu mają charakter wyłącznie pomocniczy do przyszłego nawiązania stosunku pracy, wspomagające kierownika jednostki. Różnica pomiędzy rozstrzygnięciem przez pracodawcę niesamorządowego wyboru pracownika spośród aplikujących o wolne stanowisko a rozstrzygnięciem przez pracodawcę samorządowego polega na tym, że w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych określono pewien jednolity tryb procedowania, w ramach którego, określono ogólne zasady naboru, w tym m.in. ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, weryfikację kandydatów przez odpowiednią komisję, co ma na celu zapewniać podstawowe standardy naboru na stanowiska urzędnicze we wszystkich jednostkach samorządowych, takiej jak równość, obiektywność i transparentność przebiegu procesu poprzedzającego zawarcie umowy o pracę przez kierownika samorządowej jednostki. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie każdemu jednak działaniu Prezydenta [...] jako pracodawcy, tylko przez to, że jest dokonywane w ramach zarządzania nad sprawnością funkcjonowania urzędu, można przypisać charakter władczego działania organu z zakresu administracji publicznej. Procedura wyłonienia spośród kandydatów danej osoby na stanowisko urzędnicze zakończona informacją (czynnością) o wyborze albo o nierozstrzygnięciu naboru, tak jak i czynności mogące poprzedzać rozwiązanie takiego stosunku pracy, nie stanowi czynności o charakterze publicznoprawnym, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej). Zdaniem Sądu, informacja o nierozstrzygnięciu konkursu na wolne stanowisko urzędnicze nie wywołuje skutków czynności prawnej. Informacja ta nie wpływa na prawa i obowiązki osób kandydujących na wolne stanowisko pracy. Samo zaś prawo obywatela do ubiegania się o wolne stanowisko pracy w urzędzie niczym nie różni się od prawa do ubiegania się o wolne miejsce pracy u niesamorządowego pracodawcy. Prawo to nie może być samoistnym źródłem stosunku o charakterze administracyjnoprawnym. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Uzasadnionym jest przyjęcie, że nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłoby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Także sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2010 r. poz. 1429). W ocenie Sądu, wszystkie czynności, które dokonywane są w ramach naboru na pracownika samorządowego mają charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy, nawet jeżeli są regulowane przez prawo powszechnie obowiązujące. Nadto, zaskarżalna do sądu administracyjnego czynność z zakresu administracji publicznej taka musiałaby mieć charakter zewnętrzny, tj. winna być skierowana do podmiotu indywidualnego a nie stanowić informacji kierowanej do nieokreślonego kręgu adresatów. Sąd przychyla się również do stanowisk prezentowanego m.in. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1147/15, że żaden z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie przewiduje też prawnego obowiązku zatrudnienia jednego z kandydatów na stanowisku (określa jedynie możliwość, ale nie obowiązek), co do którego prowadzono nabór. Celem, jaki ma być zrealizowany przez procedurę otwartego i konkurencyjnego naboru określonego w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych, jest wyłącznie wyłonienie kandydata na pracownicze stanowisko samorządowe, a nie bezpośrednio zatrudnienie wybranej osoby na takim stanowisku. Nabór (rekrutacja) jest zatem zespołem niewładczych czynności z zakresu prawa pracy poprzedzających ewentualne zatrudnienie, a nie z zakresu administracji publicznej. Natomiast nawiązanie stosunku pracy z konkretną osobą stanowi uprawnienie pracodawcy samorządowego, a nie jego obowiązek (zob. A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art.15 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX; J. Stelina, Komentarz do art.16 ustawy o pracownikach samorządowych). Podobnie w sprawie dopuszczalności skargi w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniach z dnia 31 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 403/15, z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 532/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 877/15, Pozostaje jeszcze jeden warty odnotowania aspekt w kontekście oceny charakteru prawnego czynności polegającej na ogłoszeniu informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, możliwe jest zatrudnienie na tym samym stanowisku innej osoby spośród kandydatów, o których mowa w art. 13a ust. 1. Przepis art. 13a ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego nie wynika aby kierownik jednostki samorządowej miał obowiązek uchylić poprzednią czynność polegającą na ogłoszeniu informacji o wyniku naboru, czy też podjąć kolejną, czynność "z zakresu administracji publicznej" o wyborze kolejnej osoby spośród kandydatów wyłonionych w drodze naboru przez komisję konkursową, która umożliwiałaby pozostałym, niewybranym kandydatom jej zakwestionowanie. Z uwagi na powyższe, Sąd pozostawi jako nierozstrzygnięte pozostałe wątpliwości, które należałoby przesądzić uznając skargę za dopuszczalną, a mianowicie przesłanki merytoryczne w ramach których Sąd miałby dokonywać konkretnej oceny wyników każdego z kandydatów dokonanej przez komisję konkursową a następnie wyboru przez kierownika jednostki konkretnej osoby na wolne stanowisko urzędnicze. Tak aby ewentualna, postulowana kontrola sądowa nie miała charakteru jedynie formalnego lub iluzorycznego. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie informacji o rozstrzygnięciu naboru na wolne stanowisko urzędnicze uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o jej odrzuceniu. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ZDANIE ODRĘBNE Zdanie odrębne Zdanie odrębne do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 878/19 Sędziego WSA w Szczecinie Patrycji Joanny Suwaj. Działając na podstawie art. 137 § 1 zd. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.") zgłosiłam swoje zdanie odrębne do ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. W ocenie wnoszącej zdanie odrębne skarga choć niezasadna, to jednak powinna być uznana za dopuszczalną. 1. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W przypadku niezgodności z prawem aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie w pierwszej kolejności należało rozważyć właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej na czynność rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 2. W ocenie wnoszącej zdanie odrębne postępowanie rekrutacyjne (konkursowe) zmierzające do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko w służbie publicznej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Powstały w związku z prowadzeniem konkursu stosunek między jego uczestnikami a organem administracji publicznej, nie jest oparty na zasadzie równorzędności podmiotów. Poprzez określone w trakcie postępowania konkursowego czynności, jak np. dopuszczenie/niedopuszczenie kandydata do konkursu, wydanie informacji o konkursie, ocena poszczególnych kandydatów, wydanie informacji o wyniku naboru, organ administracji dokonuje władczych rozstrzygnięć (czynności). Są one aktami stosowania prawa i kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Akty te są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie uprawnień wynikających z przepisów prawa. Należy więc uznać, że postępowanie zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuacje prawną osób uczestniczących w naborze. Wywołuje bowiem skutek, jaki wiąże się z wynikami naboru, tj. możliwością objęcia określonego stanowiska w administracji publicznej. Możliwe jest zatem, w ocenie wnoszącej zdanie odrębne, zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie naboru powszechnego – konkursu na wolne stanowisko urzędnicze. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy zaskarżony akt lub czynność. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 184/11; postanowienie NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2883/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 516/07; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 191/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1098/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn., akt II SA/Rz 613/15 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3. Postępowanie konkursowe w tej sprawie, które zmierzało do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko podinspektora ds. ewidencji należności podatkowych gminy w Wydziale Księgowości, było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), dalej jako u.p.s. oraz Regulaminu pracy komisji ds. naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta Szczecin stanowiącym załącznik nr 4 do Zarządzenia Nr 320/13 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 19 lipca 2013 r. Przepisy art. 11-15 u.p.s. zobowiązują do przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze w organach administracji samorządowej w sposób określony prawem. W sprawie niniejszej, w ramach przeprowadzonego postępowania organ administracji publicznej podejmował czynności dotyczące uprawnień uczestników konkursu (w tym Skarżącego) na wolne stanowisko urzędnicze. Polegały one m.in. na upowszechnieniu informacji o wolnym stanowisku urzędniczym (ogłoszenie umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej oraz tablicy informacyjnej), określeniu wymagań, jakie mają spełnić osoby ubiegające się o to stanowisko (wymagania niezbędne i dodatkowe), powołaniu komisji konkursowej i określeniu jej składu, wydaniu informacji o wyniku naboru. Czynności te były aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej i kształtowały sytuację prawną uczestników naboru na podstawie jednostronnych i władczych rozstrzygnięć. Postępowanie zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący miało wpływ na sytuację prawną uczestników konkursu. Rozstrzygnięcie to wywołało skutek, który wiązał się z informacją o wynikach naboru, tj. możliwością objęcia stanowiska podinspektora ds. ewidencji należności podatkowych gminy w Wydziale Księgowości. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że postępowanie rekrutacyjne (konkursowe) zmierzające do wyłonienia kandydata na ww. stanowisko było postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zatem każdy uczestnik tego konkursu, którego uprawnień dotyczyła zaskarżona czynność, a więc również Skarżący, miał interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, w ocenie wnoszącej zdanie odrębne, brak jest podstaw do odrzucenia skargi. 4. Rozpatrując natomiast skargę merytorycznie, stwierdzić należy, że nie zachodzą podstawy do jej uwzględnienia. 5. Na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Główne zasady związane z naborem na wolne stanowisko urzędnicze uregulowane są w powoływanej wyżej ustawie o pracownikach samorządowych. Stosownie do art. 12 ust. 1 u.p.s., wolnym stanowiskiem urzędniczym, w tym wolnym kierowniczym stanowiskiem urzędniczym, jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. Nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia o naborze (art. 13 u.p.s.), rozstrzygnięcia merytorycznego wyłaniającego najlepszego kandydata (art. 13a i art. 14 u.p.s.) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 u.p.s.). W pierwszym etapie, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.s., ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, zwanym dalej "Biuletynem", o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór. Z kolei aktem określającym warunki, jakie winien spełniać kandydat na wolne stanowisko urzędnicze jest ogłoszenie o naborze. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.s. ogłoszenie o naborze powinno zawierać: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; określenie wymagań związanych ze stanowiskiem zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe; wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku; informację o warunkach pracy na danym stanowisku; informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostce, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosi co najmniej 6%; wskazanie wymaganych dokumentów; określenie terminu i miejsca składania dokumentów. Ustawa określa również, że wymagania niezbędne to wymagania konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku, a wymagania dodatkowe to pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku (art. 13 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.s.). Do kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze stosuje się również 6 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pracownikiem samorządowym może być osoba, która jest obywatelem polskim z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3; ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 3 u.p.s. pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym [...] może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz dodatkowo: posiada co najmniej wykształcenie średnie; nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe i cieszy się nieposzlakowaną opinią. Natomiast termin do składania dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze, nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie (art. 13 ust. 3 u.p.s.). W drugim etapie w toku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia się kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Jeżeli w jednostce wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych (...), jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych, z wyłączeniem kierowniczych stanowisk urzędniczych, przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1 (art. 13a ust. 2 u.p.s.). Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera: określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych ,o ile do przeprowadzonego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; uzasadnienie dokonanego wyboru i skład komisji przeprowadzającej nabór (art. 14 u.p.s.). Etap ten kończy się rozstrzygnięciem, w którym kierownik jednostki wyłania najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku urzędniczym. W trzecim etapie, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze należy podać do publicznej wiadomości informację o wyniku naboru przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzany nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy (art. 15 ust. 1 u.p.s.). 6. Całe postępowanie powinno się toczyć z poszanowaniem zasady otwartości i konkurencyjności. Bowiem w art. 11 u.p.s. ustawodawca zawarł deklarację dotyczącą zasad przeprowadzania naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze, przyjmując za podstawę tych działań otwartość i konkurencyjność. Zasady te określają główne cele procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze, wiążą się zaś z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Oczywiście przywołany przepis konstytucyjny nie wyraża gwarancji, że każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz korzystająca z pełni praw publicznych zostanie przyjęta do służby publicznej. W znaczeniu słownikowym termin "otwarty" jest definiowany jako "konkurs otwarty, konkurs, do którego może stanąć każdy, zebranie, w którym mogą brać udział nie tylko członkowie danej organizacji" (por. Słownik języka polskiego, PWN, red. J. Tokarski, Warszawa 1969 r., s. 525). Jak wskazuje W. Drobny, adaptując ten termin do warunków kreowanych postanowieniami ustawy o pracownikach samorządowych należy przyjąć, że otwartość naboru oznacza powszechność, jawność i równość ubiegania się o zatrudnienie w samorządzie terytorialnym (por. W. Drobny, komentarz do art. 11 u.p.s., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz., W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Warszawa 2010 r., s. 71). Nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze jest otwarty, co zatem oznacza, że przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego, a każdy spełniający warunki przewidziane ogłoszeniem o naborze, może zgłosić swoją kandydaturę. Otwartość naboru zostaje zachowana jeśli spełniony jest wymóg jawności i przejrzystości postępowania konkursowego. Jawność naboru jest zagwarantowana poprzez obowiązek upowszechnienia informacji o wolnym stanowisku urzędniczym w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej urzędu, w którym prowadzony jest nabór. Realizacji tej zasady służy również unormowanie art. 13 ust. 3 u.p.s., przewidujący, że termin do składania dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie. Warto w tym miejscu wskazać, że w art. 11 ustawodawca zastosował oprócz terminu "otwarty" i "konkurencyjny", także termin "nabór", bez umiejscawiania w ustawie definicji legalnych tych pojęć. Nabór jednak, zgodnie z doktryną prawa urzędniczego ale i doktryną zarządzania zasobami ludzkimi, oznacza przewidzianą przez prawo lub w inny przyjęty powszechnie sposób czynność oceny formalnego przygotowania kandydata oraz sprawdzenia rzeczywistej wiedzy i przydatności do wykonywania określonych funkcji połączona z czynnością wyboru, na podstawie dokonanej oceny, kandydata najwłaściwszego przy założeniu określonego celu (tak. np. T. Górzyńska, J. Łętowski, Urzędnicy administracji państwowej, Warszawa 1986 r., s. 36). Procedura naboru powinna być właściwie przygotowana oraz sformułowana tak, aby zachęcić odpowiednich pretendentów, a zarazem wyeliminować tych, którzy nie klasyfikują się do stawianych przez kierownictwo wymagań (por. A. Michna, K. Grygiel, P. Grygiel, Rekrutacja oraz system motywacyjny pracowników jako element zarządzania zasobami ludzkimi w wybranej jednostce administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej z. 78 2015 r., Nr kol. 1928, s. 281). Należy również podkreślić, że nie tylko samo ogłoszenie o naborze, ale też dokonanie wyboru musi być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji. Zasada przejrzystości (transparentności) zostaje bowiem zachowana poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, jawny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury. Realizacja zasady otwartości i transparentności służyć ma jednocześnie wsparciem dla zachowania bezstronności i obiektywizmu w całej procedurze konkursowej, w tym w ocenie kandydatów. Także konkurencyjność naboru wiąże się z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. W ramach zachowania tej zasady należy dążyć do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku w oparciu o kryteria merytoryczne. Kryteria te ujawniane w ogłoszeniu o naborze, to wymagania niezbędne (determinowane obowiązującym prawem) i wymagania dodatkowe (pozostałe wymagania pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku). Wprawdzie uważa się, że przyporządkowanie poszczególnym kryteriom określonej liczby punktów, a następnie sumowanie ogólnej liczby punktów uzyskanych przez poszczególne osoby jest najbardziej obiektywną i transparentną metodą selekcji kandydatów ubiegających się o wolne stanowisko urzędnicze, umożliwiającą wyłonienie pięciu najlepszych kandydatów spośród ogółu aplikujących (por. komentarz do art. 13a ustawy o pracownikach samorządowych, teza 6 i 7, J. Stelina oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 984/13), to jednak teza ta poprzedzona powinna zostać uznaniem, że owo przyporządkowanie poszczególnym kryteriom określonej liczby punktów oraz powód dlaczego dany kandydat w danym obszarze (wiedzy, umiejętności, kompetencji) otrzymał daną liczbę punktów powinien być należycie udokumentowane. Zgodnie bowiem z zasadą otwartości i konkurencyjności, w sposób nie budzący wątpliwości dla komisji konkursowej, kandydata, jak i sądu dokonującego kontroli zaskarżonej czynności z protokołu posiedzenia komisji konkursowej powinny wynikać tak zastosowana metoda selekcji, jak i argumenty, które wpłynęły na podjęcie decyzji. Stanowisko powyższe uzasadnia konstrukcja art. 14 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 2. protokół zawiera: 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Podsumowując powyższe wskazać należy, że przez nabór rozumieć należy procedurę zmierzającą do obsady wolnego stanowiska pracy. Składają się na nią czynności polegające na upowszechnieniu informacji o poszukiwaniu pracownika oraz na selekcji kandydatów, którzy zgłosili wolę podjęcia zatrudnienia. Ustawa określa dwie podstawowe zasady naboru na stanowiska urzędnicze – otwartość i konkurencyjność. Wyrażają one dwa główne cele procedury naboru. Otwartość wiąże się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom równego dostępu do służby publicznej. Z tego względu nabór na stanowiska urzędnicze przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Z drugiej strony celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest także realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy. Nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia o naborze (art. 13 u.p.s.), rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 14 u.p.s.) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 u.p.s.). 7. Przenosząc powyższe rozważania na tę sprawę zauważyć wypada, że dokumentacja konkursowa powyżej wskazanym wymogom w pełni odpowiada. W sprawie Organ ogłoszeniem o naborze kandydatów na wolne stanowisko pracy rozpoczął pierwszy etap procedury konkursowej na ww. stanowisko. Ogłoszenie to zawierało elementy określone art. 13 u.p.s., a więc dane formalne związane z identyfikacją jednostki, która prowadzi nabór, dane dotyczące stanowiska, które ma być obsadzone w drodze naboru oraz wymagania formalne o charakterze proceduralnym, w tym: określenie (nazwa) stanowiska, określenie wymagań niezbędnych i dodatkowych związanych ze stanowiskiem, informacja o warunkach pracy na danym stanowisku i zakresie zadań wykonywanych na tym stanowisku, wskazano również wymagane dokumenty oraz określono miejsce i termin składania dokumentów. W ogłoszeniu o naborze zawarto także informację o wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych 8. Drugi etap procedury naboru w rozpoczął się wraz z rozpoczęciem wstępnej procedury naboru, w której komisja konkursowa sprawdzała spełnienie wymagań formalnych przez osoby, które zgłosiły swoje aplikacje. Według sporządzonej informacji, w wyniku wstępnej selekcji, do następnego etapu zakwalifikowano 5 kandydatów, którzy spełniali warunki formalne, w tym Skarżącego. Z przeprowadzonego naboru sporządzono protokół, który zdaniem Sądu, odpowiada nakreślonym powyżej warunkom przejrzystości i transparentności. Z protokołu (pkt 5 zatytułowany: "Zastosowano następujące metody i techniki naboru"), wynika w sposób nie budzący wątpliwości sposób procedowania przez komisję, jak też kryteria, jakie wzięto pod uwagę przy ocenianiu. W protokole znalazła się także tabela, która zawiera przyporządkowaną poszczególnym kandydatom punktację. Wskazanie oceny punktowej przy jednoczesnej argumentacji merytorycznej, świadczy o przygotowaniu Organu do przeprowadzenia konkursu. W ocenie Sądu, tak dla kandydata, jak i dla Sądu zrozumiała pozostaje podstawa przyznania poszczególnym kandydatom określonej liczby punktów. 9. Na marginesie jednakże Sąd wskazuje, że szczegółowa dokumentacja procesu naboru, uwzględniająca kryteria, punktację, ale także pytania i zdająca relację z udzielanych odpowiedzi, stanowić powinna podstawowy wymóg dla skutecznej realizacji zasady otwartości i przejrzystości, gdyż służyć ma nie tylko kandydatom, czy dokonującemu kontroli Sądowi. Służyć ma także Organom, by w procesie kontroli czynności mogły obronić słuszność swojego wyboru. 10. W tej sprawie wobec niestwierdzenia naruszenia zasady otwartości konkursu, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem kontroli Sądu, Sąd powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.