II OSK 2257/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 349/22 w sprawie ze skargi M. S. od postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 349/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił sprzeciw M. S. od postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Małopolski uchylił postanowienie Starosty Suskiego z dnia 22 kwietnia 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Suskiego z dnia 7 października 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Sprzeciw od powyższego postanowienia wniósł M. S.. Zdaniem Sądu z treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) jednoznacznie wynika, iż sprzeciw może być wniesiony tylko i wyłącznie od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości wniesienia sprzeciwu od wydanego w toku postępowania administracyjnego postanowienia. Nie przewidują takiej możliwości również inne przepisy szczególne. W tym stanie rzeczy, wniesiony przez skarżącego M. S. sprzeciw uznać należy zdaniem Sądu za niedopuszczalny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił ww. sprzeciw. Skargą kasacyjną M. S. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a i art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie bezpodstawnie, iż od postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. sprzeciw nie przysługuje, gdyż zdaniem Sądu przepis art. 64a p.p.s.a. stanowi, iż sprzeciw przysługuje jedynie od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy z treści art. 144 k.p.a. wynika, iż do zażaleń w sprawach nieuregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a tym samym do postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zastosowanie mają przepisy art. 64a p.p.s.a. Jednocześnie z ostrożności procesowej podniesiono, iż gdyby powyższy zarzut nie został uwzględniony, skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 poprzez ich błędne zastosowanie i bezpodstawne odrzucenie "sprzeciwu", podczas gdy pismo skarżącego M. S. winno być potraktowane jako skarga w rozumieniu art. 50 i następne p.p.s.a. i merytorycznie rozstrzygnięte przez Sąd I Instancji. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zasadności poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a i art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż sprzeciw nie przysługuje od postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Analiza tego przepisu wskazuje, że ma on charakter wyjątku od zasady zaskarżania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji w drodze skargi składanej do sądu administracyjnego. Konsekwencją takiego charakteru analizowanego przepisu jest zakaz poddawania go interpretacji rozszerzającej. Oznacza to, że sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. w obecnym stanie prawnym może być złożony wyłącznie od decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym poza zakresem zastosowania tego środka prawnego znalazły się zarówno decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.), jak i postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. bądź art. 233 § 2 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej. Stanowisko powyższe jest obecnie ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA: z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2408/18; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18; z 30 maja 2018r., sygn. akt I GSK 2146/18; z 25 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1519/18; postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18). Przy czym wyjaśnienia wymaga, że ww. art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej przewiduje analogiczne rozwiązanie polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania co art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo znacznego podobieństwa decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz decyzji, o której mowa w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej, to wobec tego drugiego rozstrzygnięcia nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu z art. 64a p.p.s.a. Zasadny jest natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i bezpodstawne odrzucenie sprzeciwu, podczas gdy pismo skarżącego winno być potraktowane jako skarga. Pomijając już okoliczność, że skarżący wnosząc przedmiotowy środek zaskarżenia zastosował się do zawartego w nim błędnego pouczenia co do trybu zaskarżenia (Wojewoda wskazał, że na postanowienie z dnia 21 stycznia 2022 r. przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu), to wskazać należy, że samo mylne oznaczenie pisma procesowego nie powinno prowadzić do jego odrzucenia. To, że skarżący wniesiony od postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2022r. środek zaskarżenia nazwał sprzeciwem a nie skargą, nie ma istotnego znaczenia, ponieważ nie nazwa decyduje o tym jaki to jest środek zaskarżenia, ale ustawa (por. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a). Charakter pisma powinien zostać ustalony na podstawie jego treści, nie zaś po tytule. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj. Kluczowe znaczenie ma tu art. 46 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż każde pismo strony powinno zawierać, m.in. oznaczenie rodzaju pisma (art. 46 § 1 pkt 2) i osnowę wniosku lub oświadczenia (art. 46 § 1 pkt 3). Oznaczenie rodzaju pisma polega na wskazaniu określenia zgodnego z treścią pisma i nazwą, jaką takiemu pismu nadają przepisy ustawy (np. zażalenie, sprzeciw bądź skarga). Z kolei osnowa wniosku lub oświadczenia to merytoryczna treść, jaką wniosek lub oświadczenie zawiera. Powinno z niej wynikać, jaki jest faktyczny zamiar wnoszącego pismo. W zasadzie oba omawiane elementy pisma strony powinny ze sobą korelować. Trudności interpretacyjne stwarza sytuacja, gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma. W takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Stąd też, jeśli z pisma wynika dostatecznie wyraźnie - jak w niniejszej sprawie - zamiar zaskarżenia postanowienia uchylającego postanowienie Starosty Suskiego z dnia 22 kwietnia 2021 r. odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, należy, niezależnie od oznaczenia takiego pisma, potraktować je jako skargę, bowiem taki środek zaskarżenia przysługuje od tego postanowienia. Sąd pierwszej instancji powinien więc potraktować wniesiony "sprzeciw" jako skargę, a to dlatego, że pismo to spełniało warunki niezbędne do uznania go za ten środek zaskarżenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.