II OW 86/20

SENTENCJA Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 31 marca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Starostą [...], poprzez wskazanie Starosty, jako organu właściwego do załatwienia sprawy negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z działaniami podmiotu korzystającego ze środowiska polegającymi na zanieczyszczeniu gleby pod ogrodzeniem wskutek jego pomalowania środkiem zawierającym substancje ropopochodne. W uzasadnieniu pisma wskazano, że Wójt Gminy [...] zawiadomieniem z 13 listopada 2018 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko, na podstawie art. 363 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018, poz. 799 ze zm., uPoś). Powyższe nastąpiło w związku z zagrożeniem wystąpienia zanieczyszczenia gleby lub wód gruntowych substancjami ropopochodnymi wskutek pomalowania środkiem zawierającym te substancje ogrodzenia działki nr ew. [...] w miejscowości [...]. Postępowanie zostało wszczęte w związku z interwencją mieszkańca, przekazaną do Wójta przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Następnie podano, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., w oparciu o art. 363 ust. 1 uPoś, nakazał C. S.: - ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez usunięcie substancji ropopochodnych z ogrodzenia zlokalizowanego pomiędzy działkami nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowanymi w m. [...]; - przywrócenie środowiska do stanu właściwego poprzez usunięcie zanieczyszczonego gruntu, a następnie nawiezienie gruntów odpowiadających wymogom dla I grupy gruntów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. 2016, poz. 1395), jednocześnie wskazując szczegółowe warunki wykonania w/w czynności. Powyższe orzeczenie wydano m. in. po uprzednim przeprowadzeniu badań gleby, które wykazały jej zanieczyszczenie, tj. przekroczenie substancji powodującej ryzyko w odniesieniu do w/w rozporządzenia. Zanieczyszczenie gleby powstało w związku z pomalowaniem substancją ropopochodną ogrodzenia. Dalej we wniosku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2019 r., w związku z rozpatrzeniem odwołania C. S., uchyliło w/w decyzję nakazową Wójta Gminy [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji w pierwszej kolejności nakazał zbadać właściwość Wójta w niniejszej sprawie, za kluczowe uznając ustalenie podmiotu negatywnie oddziałującego na środowisko, tj. czy będzie to osoba fizyczna czy podmiot korzystający ze środowiska (w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPoś). W przypadku, gdy będzie to osoba fizyczna zastosowanie – w ocenie organu odwoławczego – znajdzie przepis art. 363 uPoś, a organem właściwym będzie Wójt Gminy [...]. W drugim przypadku uznano, że właściwym będzie Starosta [...] w trybie art. 362 w zw. z art. 378 uPoś. Jak wynika z dalszych motywów wniosku o rozstrzygnięcie sporu, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. umorzył w całości prowadzone przez siebie w trybie art. 363 uPoś postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko i przekazał sprawę wraz z aktami do Starosty [...], uznając go za organ właściwy. Starosta [...] z kolei zawiadomieniem z 13 lutego 2020 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.), przekazał sprawę (celem załatwienia według właściwości) RDOŚ. Starosta stwierdził, że zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 7 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2019, poz. 1862, Uzsś lub "ustawa szkodowa") organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest RDOŚ. Przywołując zawartą w art. 6 pkt 11 Uzsś definicję szkody w środowisku oraz z uwagi na to, że powstała ona na działkach użytkowanych przez podmiot korzystający ze środowiska, Starosta wywodził, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest RDOŚ w [...]. Wnioskodawca odnosząc się do sprawy przekazanej mu przez Starostę wskazał, że z jej dokumentacji wynika, iż ogrodzenie zostało pomalowane substancją przypominającą smar, zawierającą związki ropopochodne, a następnie preparatem o nazwie handlowej [...]. Dalej RDOŚ w [...] podnosi, że z ustaleń Wójta Gminy [...] zawartych w decyzji z [...] stycznia 2020 r. wynika, iż działki oznaczone nr ew. [...],[...],[...]stanowią własność Gminy [...] (tam też udokumentowano zanieczyszczenie), natomiast działki oznaczone nr ew: [...],[...],[...] użytkowane są przez podmiot korzystający ze środowiska w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą firmy "[...]" (Spółka). Teren tych działek jest bowiem funkcjonalnie powiązany z obszarem, na którym prowadzona jest działalność tej Spółki. Ponadto z powyższych ustaleń Wójta wynikać ma, że cały teren Uzdrowiska jest ogrodzony, a przy wyjeździe znajduje się tablica "Teren prywatny tylko dla klientów Uzdrowiska". Pełnomocnik Spółki stwierdził, że są "to grunty należące do Uzdrowiska", na jednej z w/w działek (tj. nr [...]) Spółka planuje realizację inwestycji związanej bezpośrednio z funkcjonowaniem Uzdrowiska, tj. budowę ciepłowni gazowej na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora wraz z obiektami towarzyszącymi (zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę). Na działce tej w lipcu i sierpniu 2018 r. przeprowadzono niwelację terenu. Wójt Gminy [...] stwierdził, że trudno w tej sytuacji odnosić się wyłącznie do osoby fizycznej nie wykonującej działalności gospodarczej i działającej dla zaspokojenia potrzeb osobistych czy gospodarstwa domowego. Pomalowanie niniejszego ogrodzenia zostało wykonane przez pracowników Spółki, a prace były nadzorowane przez właściciela tej firmy. RDOŚ w [...] nie ma wątpliwości, że Spółka spełnia definicję podmiotu korzystającego ze środowiska (w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPoś w zw. z art. 6 pkt 9 Uzsś rozumianego jako przedsiębiorcę wg przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, Dz. U. 2019, poz. 1292). RDOŚ w [...] podziela również stanowisko Wójta Gminy [...] i Starosty [...], że negatywne oddziaływanie na środowisko (tj. zanieczyszczenie gruntu) było skutkiem działania podmiotu korzystającego ze środowiska (które nie jest tożsame z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu przepisów Uzsś). Takie ustalenia są wystarczające w odniesieniu do przepisów art. 362 i 363 uPoś, natomiast kluczowym zagadnieniem w zakresie możliwości zastosowania przepisów Uzsś jest ustalenie czy zanieczyszczenie gleby lub ziemi ma związek z działalnością podmiotu stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. RDOŚ w [...] przypomina dalej, że działalnością Spółki jest leczenie uzdrowiskowe pacjentów. Zanieczyszczenie gleby lub ziemi ma związek z pomalowaniem ogrodzenia substancjami ropopochodnymi przez pracownika Spółki. Do zanieczyszczenia doszło w wyniku zwykłych prac remontowych, a nie działalności podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu przepisów Uzsś. Wnioskodawca podkreśla następnie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wykorzystywanie substancji i mieszanin niebezpiecznych w ramach działalności prowadzonej przez podmiot polegającej na leczeniu uzdrowiskowym, bowiem Spółka nie zajmuje się świadczeniem usług remontowych, podczas których wykorzystywałaby substancje niebezpieczne. Zdaniem wnioskodawcy w przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że każdy podmiot korzystający ze środowiska używający substancji niebezpiecznych prowadzi działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Dodatkowo zaznacza, że działalność podmiotu korzystającego ze środowiska polegająca w tym konkretnym przypadku na leczeniu uzdrowiskowym, nie ma żadnego związku przyczynowo skutkowego z wystąpieniem zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi gleby pod pomalowanym ogrodzeniem. Mając na uwadze powyższe – w ocenie RDOŚ w [...] – w niniejszej sprawie negatywne oddziaływanie na środowisko, tj. polegające na zanieczyszczeniu gleby, przez podmiot korzystający ze środowiska, nie ma związku z działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu Uzsś, co przesądza o zastosowaniu art. 362 w zw. z art. 378 ust. 1 uPoś, a tym samym o właściwości Starosty [...]. W odpowiedzi na wniosek, Starosta [...] wniósł o wskazanie RDOŚ w [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z działaniami podmiotu korzystającego ze środowiska polegającymi na zanieczyszczeniu gleby. Organ powiatowy podnosi, że zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 7 ust. 1 Uzsś organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zdaniem Starosty wyrządzona szkoda w środowisku odpowiada definicji szkody zawartej w art. 6 pkt 11 Uzsś i została zmierzona poprzez przeprowadzenie stosownych badań gruntu, które znajdują się w aktach sprawy, dodatkowo powstałą szkodę można ocenić w stosunku do obowiązujących standardów jakości gleby. Nie zgadza się tenże organ powiatowy ze stanowiskiem wnioskodawcy, że szkoda nie została wyrządzona przez podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 Uzsś i podnosi, że Spółka oprócz działalności uzdrowiskowej prowadzi również działalność określoną w PKD jako 08.99.Z - Pozostałe górnictwo i wydobywanie, gdzie indziej niesklasyfikowane, co wynika z wpisu do KRS. Podklasa 08.99.Z obejmuje górnictwo i wydobywanie różnych minerałów i surowców, takich jak: • materiały ścierne, azbest, mączki krzemionkowe kopalne, naturalny grafit, steatyt (talk), szpat polny (skalenie) itd., • kamienie szlachetne, kwarc, mika itp., • naturalny asfalt i naturalny bitumin. Wskazuje również Starosta [...], że zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 7 Uzsś do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się działalność z zakresu ustawy z 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. 2017, poz. 1849) - gospodarowanie odpadami wydobywczymi na podstawie decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz z zakresu ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2019, poz. 868) - podziemne składowanie dwutlenku węgla oraz działalność polegającą na poszukiwaniu, rozpoznawaniu lub wydobywaniu węglowodorów ze złóż w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 ust. 1 pkt 8 Uzsś). W ocenie uczestnika sporu nie ma przy tym znaczenia, że szkoda została wyrządzona przez pracownika Spółki, gdyż niewątpliwe jest to, że powstała ona na działce podmiotu korzystającego ze środowiska, o którym mowa w "ustawie szkodowej" i w związku z jego działalnością, niezależnie od tego kto jest sprawcą. Mając powyższe na uwadze oraz to, że w niniejszej sprawie szkoda powstała na działkach, które są użytkowane przez podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 Uzsś, Starosta [...] stanął na stanowisku, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest RDOŚ w [...], zatem wnosi o wskazanie tego organu jako właściwego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 Ppsa). Z uwagi na charakter organów uczestniczących w sporze dotyczącym ustalenia właściwego organu do negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z działaniami podmiotu korzystającego ze środowiska polegającymi na zanieczyszczeniu gleby, spór ten jest sporem kompetencyjnym. Starosta [...] jest organem jednostki samorządu terytorialnego, status zaś regionalnego dyrektora ochrony środowiska określa art. 123 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283), z którego wynika, że "Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań, o których mowa w art. 131 ust. 1, na obszarze województwa". Z art. 22 § 2 K.p.a. (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.) wynika, że spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego sporu kompetencyjnego, jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAiwsa 2006, nr 3, poz. 75). Istota sporu pomiędzy RDOŚ w [...] a Starostą [...] sprowadza się do kwantyfikowania zdarzenia, wywołanego działaniem pracownika Spółki, polegającego na użyciu środków ropopochodnych do pomalowania ogrodzenia nieruchomości i spowodowania tym działaniem zanieczyszczenia gleby. Te okoliczności faktyczne nie są sporne. Spór dotyczy w istocie trybu, w jakim właściwy organ miałby podjąć wobec sprawcy zanieczyszczenia stosowne działania. RDOŚ w [...] wskazuje w tym aspekcie na tryb unormowany w art. 362 uPoś i wywodzi wobec tego właściwość Starosty [...], z kolei Starosta eksponuje treść przepisów ustawy szkodowej i wskazuje na właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska, ujętą w art. 7 pkt 1 Uzsś. W realiach zaistniałego sporu uznać wypadnie trafność argumentacji RDOŚ w [...]. Zauważyć wypadnie przede wszystkim, że w myśl art. 7a uPoś do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu Uzsś stosuje się przepisy tej ustawy. Zatem uznanie właściwości RDOŚ w [...] miałoby uzasadnienie wówczas, gdyby zdarzenie, które wywołało przedmiotowy spór zaliczyć do "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" w rozumieniu ustawy szkodowej. Zasadnie we wniosku o rozstrzygnięcie sporu eksponowano konieczność ziszczenia się oznaczonych przesłanek, aby można było do danego zdarzenia stosować przepisy ustawy szkodowej, w tym również tam zawarte reguły dotyczące właściwości organu. W stanie faktyczno-prawnym, na tle którego wystąpił przedmiotowy spór kompetencyjny nie będą miały zastosowania przepisy ustawy szkodowej. Jej przepisy miałyby zastosowanie, gdyby zdarzenie zakwalifikować jako przypadek wyrządzenia szkody w środowisku spowodowanej przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającej ryzyko szkody w środowisku (por. art. 2 ust. 1 pkt 1 Uzsś). Z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 Uzsś wynika także, że przepisy cyt. ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku "spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska". Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby taki przypadek, jaki jest ujęty w art. 2 ust. 1 pkt 2 Uzsś występował. Katalog działalności stwarzającej ryzyko wystąpienia szkody w środowisku został określony w przepisach art. 3 ustawy szkodowej. Biorąc pod uwagę charakter zdarzenia, stanowiącego osnowę działania organów pozostających w sporze, hipotetycznie w grę wchodziłaby wyłącznie sytuacja określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. a Uzsś, gdzie ustawodawca do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zaliczył również m. in. "uwalnianie do środowiska... substancji stwarzających zagrożenie i mieszanin stwarzających zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach". Biorąc jednakowoż pod uwagę profil działalności Spółki, wykluczyć wypadnie, aby w ramach zdarzenia, stanowiącego casus czynności podejmowanych przez organy pozostające w sporze, zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło wskutek działalności Spółki, jako podmiotu korzystającego ze środowiska. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, aby zdarzenie powyższe kwalifikować jako element działalności Spółki, innej niż działalność uzdrowiskowa, wskazywanej przez Starostę [...] w odpowiedzi na wniosek RDOŚ w [...]. Użycie przez pracownika Spółki substancji ropopochodnej do pomalowania ogrodzenia zajmowanych przez nią nieruchomości nie będzie stanowić działania związanego z "wydobywaniem różnych minerałów i surowców", nie ma to związku także z "gospodarowaniem odpadami wydobywczymi, podziemnym składowaniu dwutlenku węgla oraz działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu lub wydobywaniu węglowodorów ze złóż w granicach obszarów morskich RP". Sama okoliczność, że szkoda wystąpiła na terenie nieruchomości podmiotu korzystającego ze środowiska, nie uzasadnia – wobec podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie powierzchni ziemi – zastosowania przepisów ustawy szkodowej. Sąd w tym składzie podziela kierunek argumentacyjny zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2009 r., II OW 30/09 (CBOSA.nsa.gov.pl), a dochodząc do wniosku, że – wobec powyższych uwag – brak podstaw do zastosowania w sprawie administracyjnej przepisów ustawy szkodowej, znajdować będzie zastosowanie art. 362 § 1 pkt 2 uPoś. Powyższy przepis stanowi bowiem, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na nie to organ ochrony środowiska – czyli w analizowanym stanie faktycznym starosta – może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia (restytucji) środowiska do stanu właściwego. Ponadto w decyzji tej właściwy organ powinien określić konieczne przesłanki w tym zakresie i termin wykonania obowiązku, zgodnie z dyspozycją art. 362 ust. 2 pkt 1a i 2 uPoś, jeżeli nie zachodzi przesłanka z dyspozycji z art. 362 ust. 3 tejże ustawy dotycząca ewentualnie braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia odpowiednich działań. Z powodów wyłuszczonych powyżej organem właściwym w sprawie jest Starosta [...], którego wskazano na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa jak w sentencji postanowienia.