II SAB/Wr 1113/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE N. K. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) – wniosła w dniu [...] skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 w związku z art. 35 i 36 k.p.a. w związku z art. 112 a ustawy o cudzoziemcach poprzez bezczynność, a tym samym nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki z winy organu. Jednocześnie wnioskowała o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność ta miała rażący charakter 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3/ przyznania sumy pieniężnej 4/ zwrot kosztów postępowania; 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Z uzasadnienia skargi oraz akt sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę skarżąca złożyła w dnu [...]. W związku z brakiem czynności podejmowanych przez organ, pismem z dnia [...], skarżąca wywiodła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu [...] skargę do sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 15 kwietnia weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i niektórych ustaw, na mocy której w art. 100c do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszono bieg terminów na załatwianie spraw przez Wojewodów dotyczących cudzoziemców. Wobec faktu, że skarżąca złożyła wniosek w dniu [...], a zatem do dnia wejścia w życie opisanej nowelizacji i zawieszenia terminów spraw załatwianych przez Wojewodę, nie upłynął termin na załatwienie wniosku skarżącej, Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku skarżącej są przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), oraz w zakresie w niej nieunormowanym, regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosek złożyła w dniu [...]. Ustawowe 60 dni na załatwienia sprawy upłynęłoby w dniu [...], o ile wniosek okazałby się wolny od braków formalnych. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, organ w czasie wspomnianych 60 dni nie podjął żadnych czynności, w tym zmierzających do zbadania poprawności wniosku. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Wojewoda Dolnośląski przyjął bowiem, na podstawie przytoczonej w odpowiedzi na skargę regulacji prawnej, że termin na załatwienie wniosku skarżącej uległ zawieszeniu do dnia [...]. Założenie to jest nieprawidłowe. Wyjaśnić zatem należy, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami – weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżąca nie jest obywatelem Ukrainy który przybył do Polski po 24 lutego 2022 r., w związku z toczącym się tam konfliktem zbrojnym, a przebywa w Polsce nieprzerwanie od 2015 r. Stąd, w sposób oczywisty do sytuacji i wniosku skarżącej nie mógł mieć zastosowania przytaczany przez organ art. 100c. Pobyt skarżącej na terytorium Polski nie jest bowiem związany z ucieczką przed wojną. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu bezczynności stanowić winny przepisy obowiązujące, które wbrew stanowisku organu nie zwiesiły postępowania w sprawie skarżącej. Dlatego wskazać należy, że bezczynność zdefiniowana zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji wynika, że bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według przepisów ustawy o cudzoziemcach, wydanie decyzji w sprawie powinno nastąpić w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niniejszą sprawę cechuje bezczynność organu lecz nie jest ona rażąca. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w Wojewody w dniu [...], a skarga została do sądu już w dniu [...], zatem w miesiąc po upływie ustawowego terminu. Przez ten czas organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego załatwienia. Zachowanie organu spełnia więc opisane wcześniej znamiona bezczynności. Brak aktywności organu świadczy o naruszeniu przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a). W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym niewielki czas o jaki przekroczono czas na załatwienie wniosku, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ po pierwsze czas zwłoki jest niewielki, a po drugie Sąd z urzędu posiada wiedzę o bardzo dużej liczbie wniosków do załatwienia. Sąd w niniejszej sprawie, w konsekwencji wyżej opisanego przyjętego stanowiska, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącej nie uległo zawieszeniu, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności, w szczególności uznania, że czas przekroczenia terminów na załatwienie sprawy nie był duży, a stwierdzona bezczynność nie ma charakteru rażącego Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniżężnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a..(pkt VI sentencji wyroku).