VII SA/Wa 2470/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o., reprezentowanej przez adwokata M. N. (dalej: "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przebudowanych - zaaranżowanych lokali mieszkalnych oraz lokalu usługowego nr [...] w budynku znajdującym się na działce nr ewid. [...] z [...], położonej przy ul. [...] w W. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję, [...]WINB wyjaśnił, że 23 lipca 2018 r. do PINB wpłynął wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji, co wynikało z decyzji PINB nr [...] z [...] stycznia 2016 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zatwierdzającej zamienny projekt budowlany z listopada 2014 r., sporządzony przy zastosowaniu warunków ujętych w opinii [...] Konserwatora Zabytków (z 28 października 2015 r.), do przedłożenia którego inwestor został zobowiązany wcześniejszą decyzją organu powiatowego nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Do wniosku zostały załączone: kopia decyzji nr [...]: dziennik budowy (z wpisem kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych); oświadczenie kierownika budowy (druk 2B); protokół z pomiarów skuteczności działania wentylacji mechanicznej i poziomu dźwięku, protokół nr [...] z pomiarów rezystancji izolacji obwodowej i urządzeń elektrycznych, protokoły sprawdzenia skuteczności ochrony przeciwporażeniowej urządzeń i instalacji elektrycznych zabezpieczonych wyłącznikami ochronny mi różnicowoprądowymi w lokalach mieszkalnych nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] protokół odbioru wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej i c.o., umowy na media i oświadczenie inwestora z dnia 11 lipca 2018 r. o zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania przebudowanego obiektu budowlanego Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straż) Pożarnej oraz braku sprzeciwu ww. organów w terminie 14 dni od ich zawiadomienia, protokół Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] lipca 2018 r. dotyczący ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w związku z ww. zawiadomieniem inwestora, kartę ewidencyjną ds. statystycznych. 13 lipca 2018 r. do PINB wpłynął sprzeciw Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z 6 lipca 2018 r. w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. PINB pismem z 14 marca 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, które określono w pkt 1-13 tego pisma oraz do sprecyzowania treści wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w terminie 7 dni od dania otrzymania wezwania. Inwestor przy piśmie z 27 marca 2019 r. przedłożył: dokumentację powykonawczą dotyczącą instalacji wentylacji mechanicznej i instalacji klimatyzacji wraz z oświadczeniem kierownika robót sanitarnych, dokumentację powykonawczą dotyczącą instalacji elektrycznej wraz z protokołem z pomiarów natężenia oświetlenia ewakuacyjnego, protokół z badania oddymiania klatki schodowej, protokół ze sprawdzenia sprawności urządzeń instalacji elektrycznej, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, decyzje Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego na dźwigi. [...] kwietnia 2019 r. PINB na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nr [...], od której Spółka się odwołała. [...]WINB stwierdził, że w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostały wymienione dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z ust. 3 art. 57 ww. ustawy inwestor jest zobowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1 albo do zawiadomienia w przypadku, o którym mowa w art. 56 ust. 1a oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Pr. bud. [...]WINB, po dokonaniu analizy dokumentów załączonych do złożonego przez Spółkę wniosku o pozwolenie na użytkowanie, doszedł do przekonania, że nie były one kompletne w świetle wymogów wynikających z powyżej przywołanych przepisów, co słusznie ocenił organ powiatowy w trakcie ich weryfikacji. Wobec powyższego - zdaniem [...]WINB - organ powiatowy zasadnie pismem z 14 marca 2019 r. wezwał inwestora do uzupełnienia w wyznaczonym terminie wniosku o wskazane w tym piśmie brakujące dokumenty. W komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją A. G. (WK 2016 - komentarz, stan prawny: 16.07.2016 r.) według poglądu Z. K. (autora fragmentu dotyczącego art. 57 ww. ustawy) do tego uzupełnienia dopuszczalne jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.. z wyjątkiem przewidzianej w tym przepisie konsekwencji nieuzupełnienia braków w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Zdaniem organu, skoro w art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie została zastrzeżona forma, w jakiej organ nadzoru budowlanego ma wzywać inwestora do uzupełnienia brakujących w tym zakresie dokumentów, to dopuszczalne jest posiłkowanie się w tym aspekcie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Chociaż zastosowanie w tym celu trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. wydaje się nie być najtrafniejszym rozwiązaniem, ale nie można go uznać za niedopuszczalne, mając na uwadze zapis ust. 4 art. 57 ustawy Prawo budowlane. Tym bardziej, że organ powiatowy w ww. wezwaniu nie zastosował sankcji, o jakiej mowa w art. 64 § 2 k.p.a., lecz wskazał, że nieuzupełnienie braków ww. wniosku o pozwolenie na użytkowanie spowoduje wydanie decyzji odmownej, o jakiej mowa w art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Forma wezwania inwestora do uzupełnienia braków wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie jest w niniejszej sprawie kwestią kluczową, mającą istotny wpływ na kształt podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku nieuzupełnienia dokumentów przez inwestora pomimo wezwania organu, wydaje się decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jest to uzasadnione tym, że z przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 4, a więc niedołączenie odpowiednich dokumentów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, mimo wezwania właściwego organu. Jakkolwiek inwestor przy piśmie z dnia 27 marca 2019 r. przedłożył dodatkowe dokumenty w celu uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, to jednak słusznie stwierdził PINB, że nadal nie były one kompletne. Wbrew twierdzeniom inwestora wśród dokumentów załączonych do wniosku nie znajdują się kopie rysunków z zatwierdzonego zamiennego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, zgodnie z oświadczeniem 2B z 7 czerwca 2018 r., podpisanym przez kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta (z którego wynika, że w czasie wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, polegające na zmianie aranżacji ścian) oraz oświadczenie o zagospodarowaniu terenów przyległych. Nie zostały one w ogóle wymienione wśród wyszczególnionych załączników w treści wniosku. Ponadto, wśród załączników do wniosku znajduje się oświadczenie inwestora (druk 5) z 11 lipca 2018 r" z którego wynika, że ani Państwowa Inspekcja Pracy ani Państwowa Staż Pożarna nie zgłosiła sprzeciwu lub uwag w terminie 14 dni od dnia wniesienia (tj. od 26 czerwca 2018 r.) do ww. organów stosownych zawiadomień o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz protokół Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...]lipca 2018 r. dotyczący ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w związku z w zawiadomieniem inwestora. Jednakże w dniu 13 lipca 2018 r. do PINB wpłynęło stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z 6 lipca 2018 r. w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, wnoszące sprzeciw w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. Zdaniem [...]WINB, ten dokument stanowi zaprzeczenie dla oświadczenia inwestora z dnia 11 lipca 2019 r.. bowiem organ właściwy do spraw z zakresu ochrony przeciwpożarowej wyraził swój sprzeciw wobec przyjęcia ww. budynku do użytkowania, jeżeli nie zostaną usunięte stwierdzone nieprawidłowości odnośnie warunków ochrony przeciwpożarowej w projekcie budowlanym. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor ww. nieprawidłowości usunął. Dlatego PINB rozstrzygnął prawidłowo, a [...]WINB w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie dopatrzył się w jego działaniu naruszeń obowiązujących przepisów prawa (procesowego lub materialnego), które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany. W ocenie [...]WINB kwestie podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu obowiązek przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane powstaje wtedy, gdy wniosek o pozwolenie na użytkowanie zostanie wniesiony do organu wraz z kompletną dokumentacją, spełniającą wymogi przepisów art. 57 ustawy Prawo budowlane albo z chwilą, gdy wskazane przez organ braki w dokumentacji zostaną w pełni usunięte. Organ nadzoru budowlanego jest związany granicami prawa i rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu podejmuje decyzję po przeanalizowaniu dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku złożonego przez inwestora i przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy. Mając na względzie art. 59 ust.5 Prawa budowlanego, należy zauważyć, że właściwy organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. czy nie zachodzą przeszkody prawne do wydania rozstrzygnięcia, czy wniosek jest sporządzony prawidłowo, czy jest kompletny oraz czy dołączone zostały do niego wszystkie dokumenty wymienione w art. 57 oraz art. 56 ww. ustawy. Dopiero w przypadku pozytywnej weryfikacji w ww. zakresie organ powinien przeprowadzić obowiązkową kontrolę, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. W realiach omawianej sprawy - wobec nieuzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie - brak było podstaw do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej w terenie. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na 30 września 2019 r. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości. Spółka zarzuciła decyzji: "1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 55 w zw. z art. 57 ust. 4 oraz 59 ust. 5 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 06 lipca 2018 r. uzasadniało wydanie decyzji odmownej w przedmiocie użytkowania w rzeczywistości, kiedy z treści stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] wynika, że po usunięciu nieprawidłowości można było ponownie składać wniosek, co uprawniało organ do wezwania do usunięcia braków wniosku na podstawie art. 57 ust. 4 prawa budowlanego. 2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 59a prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ nie może dokonać oceny, czy nie zostały spełnione warunki uprawniające do przystąpienia do użytkowania, pomimo że organ nie przeprowadził nawet obowiązkowej kontroli. 3. Naruszenie przepisów procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 § 2 KPA poprzez jego błędne zastosowanie w wypadku, kiedy sprawa była już w toku, a art. 64 § 2 dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma i jego zastosowanie nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, zaś w sprawie wydawania pozwolenia na użytkowanie istnieje lex specialis, tj. art. 57 ust 4 prawa budowlanego, wg którego organ wzywa do uzupełnienia braków wniosku w realnym terminie, do których termin 7 dniowy nie należy. 4. Naruszenie przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona złożyła dokumentację niekompletną i nieprawdziwe oświadczenie, podczas, gdy dokumentacja był kompletna, a na czas składania oświadczenia Spółka nie wiedziała o sprzeciwie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]. Z treści decyzji zaś nie wynika, czy sprzeciw został złożony w prawidłowej formie, w ustawowym terminie i czego dotyczył". Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę Spółka wyjaśniła, że wniosek o wydanie zgody na użytkowanie w ocenie Spółki został złożony w sposób kompletny. Powołanie się organu na art. 64 § 2 k.p.a. jest bezpodstawne ze względu na fakt, że inwestor złożył wszystkie dokumenty spełniając przesłanki art. 64 § 2. Jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie o sygn. I OSK 848/05 "powołanie się przez organ na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanie się na powyższy artykuł nie może stanowić rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Ponadto, przepis ten może być użyty dopiero w przypadku, kiedy sprawa nie jest jeszcze w toku. Organ zastosował art. 64 § 2 w sytuacji, kiedy sprawa była już w toku i została ponownie podjęta po jej zawieszeniu. Podkreślić należy, że wniosek nie zawierał błędów formalnych, na podstawie których można było wydać zaskarżoną decyzję. Spółka przedstawiła wszystkie niezbędne dokumenty w zakresie wykazania okoliczności, które są potrzebne do uzyskania pozwolenia. Nic nie wskazywało, że względem inwestycji może być złożony sprzeciw. Nie była to nowa budowla tylko przebudowa lokali, które były już dopuszczone do użytkowania. Art. 64 § 2 k.p.a. zaś dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma - dokumenty złożone przez Spółkę nie zawierały takich braków formalnych, a art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania na etapie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, gdyż ten etap wkracza w fazę merytoryczną rozpoznania wniosku, co nie jest przedmiotem rozpoznania wniosku Spółki. Wbrew twierdzeniu organu II instancji, wybranie trybu wezwania Spółki do uzupełnienia ewentualnych braków ma duże znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Art. 57 ust. 4 Pr. bud., według którego inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1 3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości stanowi lex specialis. Uzupełnienie dokumentów następuje na wezwanie organu w trybie art. 50 k.p.a. Wzywając inwestora postanowieniem do uzupełnienia dokumentacji, organ powinien wyznaczyć mu termin jej uzupełnienia. Termin ten musi być realny w tym sensie, że inwestor będzie w stanie dokonać w nim tych czynności. Nieuzupełnienie dokumentów przez inwestora, pomimo wezwania organu, nie jest nieusunięciem braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Spółka nie wykonywała budowy, ale przebudowę i aranżację lokali; gdyby te roboty nie były zatwierdzane na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud. - nie wymagałaby nawet uzyskania zezwolenia na użytkowanie. Nie zostały wprowadzone na tyle idące zmiany, które mogłyby spowodować sprzeciw Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy. Strona na dzień po upływie terminu do złożenia sprzeciwu nie dostała informacji, aby taki sprzeciw został wniesiony, dlatego też złożyła stosowne oświadczenie. Nie każde stanowisko jest sprzeciwem, a organy nie wskazały nawet, w jakim zakresie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] wniósł sprzeciw i czy zrobił to w terminie. Ponadto, zgodnie z art. 56 Pr. bud., zajęcie stanowiska przez organy dotyczy kwestii zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Niezajęcie stanowiska przez organy w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia jest uznawane za niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Ww. art. 56 budzi wiele wątpliwości, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zwłaszcza jeśli chodzi o charakter prawny stanowiska organów. Dość jednolicie przyjmuje się jednak obecnie w orzecznictwie, że zajęcie stanowiska przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej w kwestii zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym nie jest zajęciem stanowiska przez organ współdziałający w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Art. 57 ust. 3 prawa budowlanego stanowi, że inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa wart. 56 ust. 1, oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Zatem o braku uwag lub sprzeciwu ze strony wskazanych organów organ właściwy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dowiaduje się na podstawie oświadczenia inwestora, a nie od organów współdziałających w rozumieniu art. 106 k.p.a. Strona składając wniosek o pozwolenie na użytkowaniu nie otrzymała przed złożeniem wniosku, żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] złożył sprzeciw w sprawie. Według doktryny (Plucińska - Filipowicz Alicja, Marek Wierzbowski - Komentarz do prawa budowlanego, Lex 2019 r.) "nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że sprzeciw wymienionych, wyspecjalizowanych w wysoce istotnych dla interesów publicznych sprawach organów, powodujący, że organ budowlany nie może rozstrzygnąć pozytywnie dla inwestora o możliwości oddania zakończonej budowy do użytkowania, nie może być odbierany inaczej niż jako decyzja administracyjna. Negatywne stanowisko organu - niezależnie od tego, że w komentowanej ustawie nie wskazano, w jakiej prawnej formie ma być wyrażone - w istocie stanowi rozstrzygnięcie kwestii przedstawionej przez inwestora. Ustawodawca stanowi, że "zawiadamia" on określone organy, co jest asumptem do tego, aby zajęły one odpowiednie stanowisko. Z punktu widzenia zawiadamiającego najlepiej, aby było to stanowisko pozytywne, ewentualnie zostało wyrażone w milczącej formie przez brak wypowiedzi w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Jeżeli zaś właściwy organ, który otrzymał zawiadomienie, poweźmie pewne wątpliwości w takich kwestiach, które mogą mieć wpływ na zajęcie stanowiska, potrzebne jest bowiem uzupełnienie zawiadomienia, powinno się stosować zasady obowiązujące w takich przypadkach, tj. przyjąć, że organ ma prawo do wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia danych koniecznych do spełnienia przez organ jego funkcji. W postanowieniu tym należy wskazać termin do spełnienia żądania organu. W sytuacji, gdy żądanie organu nie zostało spełnione w terminie albo z innych przyczyn organ uzna, że konieczne jest rozstrzygnięcie o wniesieniu sprzeciwu, organ w ustawowo zakreślonym terminie wydaje decyzję o sprzeciwie, w uzasadnieniu której wskazuje przyczyny wniesienia sprzeciwu. Motywem takiej decyzji najczęściej będzie okoliczność, że przystąpienie do użytkowania stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa, którego ochrona pozostaje w kompetencjach danych organów. Argumenty muszą być konkretne i jednocześnie musi im towarzyszyć wskazanie środków, których zastosowanie usunie przyczyny wniesienia sprzeciwu. Rozstrzygnięcie taką decyzją podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych, stąd też szczególne wymogi należy odnosić do jej uzasadnienia, które powinno wskazywać, że stanowisko organu nie nosi cech dowolności." Złożony sprzeciw powinien skutkować wezwaniem strony do uzupełninia wskazanych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] braków, a nie stanowić automatyczną podstawę do wydania decyzji odmownej. Nowy art. 7a k.p.a. stanowi w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie nie może być automatyczna, gdyż organ zobligowany jest wątpliwości usunąć z urzędu i podjąć wszystkie czynności, które prowadzą do załatwienia sprawy. Nie sposób zgodzić się, że w niniejszej sprawie Organ nie miał możliwości dokonania oceny, czy zostały spełnione warunki do przystąpienia do użytkowania. Organ nawet nie przeprowadził obowiązkowej kontroli, w trakcie której mógł dokonać stosownych ocen. Automatyczna odmowa w zakresie użytkowania budynku jest niezgodna z celem ustawodawcy, który przy decyzjach dotyczących użytkowania wprowadził możliwość zawarcia w decyzji dodatkowych elementów (np. warunku). Takim odrębnym przepisem jest np. art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przewidziano w nim, że organ nadzoru budowlanego może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Jak zwrócono uwagę np. w wyroku NSA z 20 marca 2012 r. (sygn. II OSK12/11, LEX nr 1296066), w razie niewykonania przez stronę w oznaczonym terminie robót budowlanych, od których wykonania uzależniono pozwolenie na użytkowanie danego obiektu (art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego), stwierdza się wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organy obu instancji miały wiele instrumentów, aby prawidłowo dokonać oceny spełnienia warunków uprawniających do przystąpienia do użytkowania, a ich niewykorzystanie jest niezgodne z zasadami "dobrej administracji" i prowadzi do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do szeregu uchybień prawa materialnego i procesowego, co powinno skutkować uchyleniem decyzji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna. Powodem, dla którego PINB odmówił Spółce decyzją z [...] kwietnia 2019 r. pozwolenia na użytkowanie z powodu braku "dokumentów zgodnie z wezwaniem z dnia 14.03.2019r m. in: oświadczenia o zagospodarowaniu terenów przyległych, kompletnych protokołów elektrycznych (...)". W ocenie zaś [...]WINB, który decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, nieudzielenie takiego pozwolenia uzasadnione było tym, że "wśród dokumentów załączonych do złożonego w dniu 23.07.2018 r. wniosku nie znajdują się kopie rysunków z zatwierdzonego zamiennego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, zgodnie z oświadczeniem - 2B z dnia 07.06.2018 r. podpisanym przez kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta (z którego wynika, że w czasie wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, polegające na zmianie aranżacji ścian) oraz oświadczenie o zagospodarowaniu terenów przyległych. Nie zostały one w ogóle wymienione wśród wyszczególnionych załączników w treści wniosku". W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza jednak, że z wniosku o pozwolenia na użytkowanie z 11 lipca 2018 r., który został złożony bezpośrednio w kancelarii PINB 23 lipca 2018 r. (prezentata PINB) na druku 1A wynika, że jednym z załączników do tego wniosku było oświadczenie inwestora o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych. Fakt taki został dodatkowo potwierdzony przez Spółkę w piśmie z 27 marca 2019 r. Organ, przyjmując wniosek wraz z wymienionymi załącznikami dokonał – jak należy przypuszczać – wstępnej kontroli zgodności załączników. Ponadto, jak wynika z pkt. 5 pouczenia na odwrotnej stronie formularza, takie oświadczenie jest wymagane, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od odpowiedniego zagospodarowania terenów przyległych. Jak ponadto wynika z oświadczenia kierownika budowy, potwierdzonego przez inspektora nadzoru inwestorskiego z 7 lipca 2018 r. (druk 2 B) "teren budowy doprowadzono do należytego stanu i porządku – a także – w razie korzystania – ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu". PINB nie wyjaśnił w wezwaniu z 14 marca 2019 r., czemu – pomimo powyższego – wzywa Spółkę, jako inwestora, do złożenia takiego oświadczenia inwestorskiego. Umknęło też uwadze organów, że oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych składa się tylko wówczas, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania (art. 57 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud.). W pozostałych wypadkach wystarczające jest oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (art. 57 ust. 1 pkt. 2 lit. b) Pr. bud.). W zaskarżonych decyzjach ani PINB, ani [...]WINB nie kwestionują złożenia przez Spółkę dokumentów, wymienionych w pkt. 3, 4 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 - wymaganych przez PINB w wezwaniu z 14 marca 2019 r., częściowo uzupełnionych przez Spółkę przy piśmie z 27 marca 2019 r. Nota bene, Spółka w ww. piśmie poinformowała organ I instancji, że żądane dokumenty zostały w większości złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Jak natomiast wynika z oświadczenia kierownika budowy z 7 lipca 2018 r., w czasie wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany nieodstępujące w istotny sposób od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, polegające na "zmianie aranżacji ścian". W takim też zakresie PINB wezwał Spółkę ww. pismem z 14 marca 2019 r. (pkt. 1) do złożenia "kopii rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami zgodnie z oświadczeniem 2B podpisane przez kierownika budowy i projektanta". Organ – wbrew twierdzeniu [...]WINB – nie wymagał potwierdzenia zmian także przez inspektora nadzoru inwestorskiego. W aktach administracyjnych znajduje się fragment (8 kart) zamiennego projektu wykonawczego (określany także, jako "dokumentacja powykonawcza"), w którym naniesione zostały kolorem czerwonym zmiany w zakresie wentylacji mechanicznej (potwierdzone przez wykonawcę, kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego i inspektora nadzoru robót sanitarnych); 6 kart zmian, potwierdzonych przez wykonawcę. Znajdują się też 2 karty projektu ze zmianami w zakresie instalacji elektrycznej (potwierdzone przez wykonawcę i kierownika budowy). Z dokumentów tych wynika więc, że o takich zmianach wspominał kierownik budowy w oświadczeniu 2B. Organ I instancji nie kwestionował ww. kart z naniesionymi zmianami i nie twierdził, że dokonane zostały jakieś inne zmiany, które nie zostały naniesione na stosowne karty zamiennego projektu budowlanego. Zdaniem PINB, złożone wraz z wnioskiem "oświadczenie inwestora dot. nie wniesienia sprzeciwu lub uwaga ze strony służb należy uznać za nieprawdziwe z powodu wniesieniu sprzeciwu przez Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] zgodnie ze stanowiskiem z dnia 06.07.2018r (data wpływu do tut. Inspektoratu w dniu 13.07.2018r.)". Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, "wśród załączników do wniosku o pozwolenie na użytkowanie znajduje się oświadczenie inwestora (druk 5) z dnia 11.07.2018 r., z którego wynika, że ani Państwowa Inspekcja Pracy ani Państwowa Staż Pożarna nie zgłosiła sprzeciwu lub uwag w terminie 14 dni od dnia wniesienia (tj. od dnia 26.06.2018 r.) do ww. organów stosownych zawiadomień o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz protokół Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 04.07.2018 r. dotyczący ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w związku z ww. zawiadomieniem inwestora z dnia 26.06.2018 r. Jednakże podkreślenia wymaga, że w dniu 13.07.2018 r. do organu powiatowego wpłynęło stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 06.07.2018 r. w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, wnoszące sprzeciw w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na przebudowie - aranżacji lokali mieszkalnych oraz lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.. Powyższy dokument stanowi zaprzeczenie dla ww. oświadczenia inwestora z dnia 11.07.2019 r., bowiem organ właściwy do spraw z zakresu ochrony przeciwpożarowej wyraził swój sprzeciw wobec przyjęcia ww. budynku do użytkowania, jeżeli nie zostaną usunięte stwierdzone nieprawidłowości odnośnie warunków ochrony przeciwpożarowej w projekcie budowlanym. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor ww. nieprawidłowości usunął, stąd stanowisko z dnia 06.07.2018 r. należy uznać za aktualne i wiążące". Jak natomiast wynika z akt sprawy – wbrew ww. twierdzeniom organów - Spółka złożyła wraz z wnioskiem prawdziwe i dokonane w dobrej wierze oświadczenie o braku sprzeciwu Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej złożyła zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji, w celu zajęcia przez tego komendanta stanowiska, o którym mowa w art. 56 ustawy Prawo budowlane (26 czerwca 2018 r. - data z prezentaty). Oznacza to, że właściwy organ Straży Pożarnej miał – zgodnie z art. 56 ust. 2 Pr. bud. - 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia na zajęcie stanowiska, gdyż uchybienie temu terminowi ustawa nakazuje traktować, jako niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Oświadczenie, stanowiące załącznik do wniosku o pozwolenie na użytkowanie Spółka złożyła 11 lipca 2018 r. – a więc po upływie tych 14 dni. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wniósł sprzeciw "w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu" datowany na 6 lipca 2018 r., ale pismo w tej sprawie wpłynęło do PINB dopiero 13 lipca 2018 r. Skarżąca twierdzi, że pisma nie otrzymała, zaś w aktach sprawy brak jest (a organ tego nie sprawdził, żądając od Komendanta Miejskiego PSP dowodu nadania pisma) danych, pozwalających na stwierdzenie, kiedy ww. stanowisko zostało wysłane i czy zostało wysłane również do Spółki. Z powyższego wynika, że brak jest w aktach sprawy danych, pozwalających na sprawdzenie, czy stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej zostało zajęte w terminie 14 dni od daty zawiadomienia. Obowiązkiem PINB było więc ustalenie daty nadania go za pokwitowaniem za pośrednictwem operatora pocztowego, o którym mowa w art. 39 k.p.a. lub w inny sposób, w tym artykule wymieniony. Zgodnie z ww. art. 56 ust. 2 Pr. bud. niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Zgodnie zaś z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa podkreślić należy, że "wymienione w art. 56 ust. 2 terminy są terminami prawa materialnego. 14-dniowy termin zakreślony przepisem art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że tylko w tych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji. Upływ terminu z art. 56 oznacza dla organu brak możliwości wydania tak orzeczenia o sprzeciwie, jak i braku tego sprzeciwu. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem inwestora o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, jest załatwiana albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią sprzeciwu lub uwag oznaczających zakaz możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Przy czym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA - termin do zgłoszenia sprzeciwu określony w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje także doręczenie stronie wydanego sprzeciwu" (tak też np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 194/03, CBOSA)." Nie podejmując polemiki z ww. wyrokiem WSA w Warszawie, tut. Sąd stwierdza, że brak ustalenia przez organa nadzoru budowlanego daty nadania sprzeciwu Komendanta Miejskiego PSP, noszącego datę 6 lipca 2018 r., w tym nadania go na adres skarżącej, nie pozwala na stwierdzenie, że sprzeciw ten został skutecznie wniesiony. Termin do sprzeciwu jest terminem prawa materialnego i nie może być przedłużony, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania sprzeciwu; jeśli więc Komendant Miejski PSP nadał sprzeciw po upływie 14 dni od daty zgłoszenia, to nie wywołuje on skutków prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do analogicznej kwestii sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy (art. 35 ust. 5 Pr. bud.) przyjmuje się, że termin określony w tym przepisie na zgłoszenie sprzeciwu uważa się za zachowany, jeżeli przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 886/16, CBOSA). Jak wynika z powyższego ani organ I, ani II instancji nie miały podstaw do uznania, że Spółka złożyła nieprawdziwe oświadczenie o braku sprzeciwu Komendanta Miejskiego PSP. Dlatego też – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – odmowa PINB udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji była przynajmniej przedwczesna i niewynikająca ze stany faktycznego, możliwego do ustalenia na podstawie akt sprawy. Organ I instancji nie ustalił też w sposób wystarczający (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), czy rzeczywiście sprzeciw Komendanta Miejskiego PSP został wniesiony w terminie i czy został (i kiedy) doręczony skarżącej, czy tylko organowi. Przez brak ustalenia powyższego, kategoryczne stwierdzenie organu I i II instancji o nieprawdziwości złożonego przez Spółkę oświadczenia o braku sprzeciwu było nieuzasadnione. Wady postępowania oraz subsumpcji prawnej, na które zwrócił uwagę tut. Sąd w części poprzedzającej uzasadnienie wyroku doprowadziły do tego, że organ I instancji nie mógł w sposób zgodny z art. 11 k.p.a. wyjaśnić skarżącej w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi się kierował; nie mógł również sporządzić uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ani w zakresie stanu faktycznego, ani prawnego. PINB nie wyjaśnił, czemu nie dał wiary twierdzeniom Spółki, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączyła wymagane dokumenty i nie ocenił tych dokumentów, które skarżąca – na wezwanie PINB – złożyła do akt. Błędne prawnie było też stanowisko PINB i [...]WINB w zakresie poprawności zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwania skarżącej w tym trybie do złożenia oznaczonych dokumentów. Art. 64 § 2 k.p.a. jest ogólną regułą procesową stosowaną przez organa administracji publicznej w wypadku braków formalnych podania. Dyspozycja tego przepisu jest nierozerwalnie połączona z przewidzianą przez ustawodawcę sankcją nieuzupełnienia braków w terminie w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ nadzoru budowlanego nie może natomiast pozostawić wniosku o pozwolenie na użytkowanie bez rozpoznania – nie miałby bowiem po temu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 57 ust. 4 Pr. bud. jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że dokumenty wymienione w ust. 1-3 są niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości, wówczas inwestor jest obowiązany je uzupełnić. Jest prawnie oczywiste, że obowiązek inwestora powstaje po sprawdzeniu dokumentów przez organ i ewentualnym wezwaniu do uzupełnienia stwierdzonych braków lub nieścisłości – ale nie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a art. 57 ust. 4 Pr. bud. Konsekwencją zaś nieuzupełnienia takich wad wniosku jest odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wobec niespełnienia wymagań określonych w art. 57 ust. 4 Pr. bud. (art. 59 ust. 5 Pr. bud.). W związku z wyżej dokonaną oceną prawną wadliwości decyzji organu I instancji, [...]WINB nie mógł zgodnie z prawem utrzymać w mocy decyzji PINB; czyniąc to naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., pozwalający na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowej decyzji. [...]WINB, zobowiązany do własnego, merytorycznego rozpoznania sprawy (ar. 15 k.p.a.) nie dokonał żadnych ustaleń w wyżej opisanym zakresie. W rzeczywistości dokonał tylko wadliwej kontroli decyzji PINB, ale nie rozpatrzył sprawy, do czego był zobowiązany. Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej [...]WINB weźmie pod uwagę dokonaną przez tut. Sąd ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i przeprowadzi postępowanie zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., należycie ustalając stan faktyczny sprawy istotny dla jej rozstrzygnięcia - zgodnie z art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a. Organ odwoławczy weźmie też pod rozwagę treść cogentis art. 57 ust. 1 i ust. 2 Pr. bud. w zakresie, w jakim ustanawia on obowiązki inwestora i innych uczestników procesu budowlanego, stanowiąc jednocześnie, w jakich wypadkach do wniosku należy dołączać stosowną dokumentację geodezyjną. Jeżeli organ dostrzeże ponadto braki lub nieścisłości dokumentacji, określonej w ww. ustępach art. 57 Pr. bud., wówczas wezwie Spółkę we właściwym trybie do ich uzupełnienia w realnym do utrzymania terminie informując o skutkach prawnych uchybienia wezwaniu. W przeciwnym wypadku (lub po uzupełnieniu braków lub nieścisłości) organ podejmie działania przewidziane ustawą Prawo budowlane i wyda decyzję merytoryczną, należycie ją uzasadniając. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 4 sierpnia 2020 r.