II SA/Gl 878/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi P. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.OS.41.9/108/2022/3081/KK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r., reprezentowany przez pełnomocnika, P. w G. z siedzibą przy ul. [...] lok. [...] w G., wystąpił do Prezydenta Miasta G. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa dróg publicznych gminnych wraz z infrastrukturą na odcinku wzdłuż granicy działki nr 1 (obręb [...]) oraz do skrzyżowania z zachodnią obwodnicą miasta w związku z inwestycją nie drogową pod nazwą: Budowa centrum logistycznego wraz z infrastrukturą na działce nr 1 (obręb [...]) położoną pomiędzy zachodnią obwodnicą miasta, a autostradą [...] (węzeł [...]) w G." (dalej w skrócie: "planowane przedsięwzięcie"). Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r., nr [...], którego doręczenie nastąpiło w dniu 31 stycznia 2022 r., Prezydent Miasta G. (w skrócie: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U.2022r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a."), wezwał do uzupełnienia braków formalnych powyższego pisma w terminie 14 dni (k. 31 akt administracyjnych). Organ I instancji decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. P. w G. uzupełnił braki formalne pisma z dnia 20 grudnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., nr [...], organ I instancji dopuścił P. w G. jako organizację społeczną, do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. P. w G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2022 r. W jego uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji szereg naruszeń przepisów prawa, w tym m.in. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przed upływem wyznaczonego przez organ I instancji terminu na uzupełnienie braków wniosku z dnia 20 grudnia 2021 r., a także naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu P. w G., pomimo zgłoszenia chęci udziału w tym postępowaniu. Z tego powodu domagano się uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2022 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.OS.41.9/108/2022/3081/KK, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania i uznało, że na dzień wydania decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2022 r. P. w G. nie miał status podmiotu na prawach strony. Status ten został przyznany dopiero po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji merytorycznej, zatem istnieje niedopuszczalność podmiotowa środka odwoławczego polegająca na tym, że odwołanie złożył podmiot nie mający legitymacji do jego wniesienia, przy czym brak legitymacji do wniesienia tego środka jest oczywisty. Treść art. 134 k.p.a. ma charakter normy prawnej o bezwzględnym zastosowaniu i nie pozostawia organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania, bowiem rozstrzygnięcie ma charakter związany. Samo stwierdzenie niedopuszczalności odwołania kończy postępowanie na etapie badania wstępnego i uniemożliwia dalsze badanie wstępne w zakresie terminowości wniesienia tego środka, jak i rozpatrywanie jego merytorycznej zasadności. Wypełniając obowiązek informacyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podało, że w aktualnym stanie faktycznym rozważenia wymaga wystąpienie przez P. w G. z wnioskiem o wznowieniem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Skargę na powyżej opisane postanowienie złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, P. w G., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 134 w związku z art. 31 § 1 k.p.a., podczas gdy miał legitymację do wniesienia środka zaskarżenia z racji posiadania w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia statusu podmiotu na prawach strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2022 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi znalazł się opis czynności dokonanych przez P. w G., w którym położono akcent na konieczność rozpatrzenia odwołania, bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie ograniczają organizacjom społecznym dostępu do postępowań administracyjnych w sytuacji formalnego ich dopuszczenia już po wydaniu decyzji merytorycznej. Kluczowe znaczenie ma bowiem sam moment złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu a nie moment jego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niniejsza sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.OS.41.9/108/2022/3081/KK, stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania przez P. w G.. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje stronie każdego postępowania, w tym administracyjnego, prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powyższą normę konstytucyjną realizuje i konkretyzuje art. 15 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Zasada dwuinstancyjności stanowi bowiem składnik szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r. OTK-A 2006, poz. 66 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke). Z zasady dwuinstancyjności wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że powołana zasada statuuje prawo wszystkich stron postępowania administracyjnego do oceny kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia przez organy obu instancji (por wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2200/21). Zauważyć należy, że organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji, ale jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach odwołania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 marca 2022 r., II SA/Gd 40/22). Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania - oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. Przypomnienie powyższe jest istotne bowiem w myśl ogólnej zasady postępowania administracyjnego, ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie rozstrzygnięcia, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Niespornym w sprawie jest, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej jaką jest P. w G. nastąpiło postanowieniem z dnia 22 lutego 2022r., czyli już po wydaniu decyzji merytorycznej z dnia 17 stycznia 2022 r. Jednakże w chwili jej wydania nie upłynął jeszcze wyznaczony przez organ I instancji termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku złożonego przez P. w G. w dniu 20 grudnia 2021 r. Wezwanie w tym zakresie zostało doręczone w dniu 31 stycznia 2022 r. i dopiero po upływie terminu 14 dni od daty jego doręczenia oraz rozpatrzenia wniosku przez organ I instancji mogła być wydana decyzja merytoryczna. Zatem organ I instancji przedwcześnie nie oczekując na upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych podjął decyzję a powinien pozwolić na odniesienie się do treści wezwania, celem rozpatrzenia wniosku o przystąpienie do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W tej sytuacji, w kontrolowanej sprawie nie zachowano należytej staranności. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych wskazuje, że pismem z dnia 1 lutego 2022 r. P. w G. uzupełnił braki formalne pisma z dnia 20 grudnia 2021 r., zatem nastąpiło to z zachowaniem wyznaczonego przez organ I instancji terminu. Tymczasem organ I instancji już w dniu 17 stycznia 2022 r. wydał decyzję merytoryczną o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z tego powodu wydanie w dniu 22 lutego 2022 r. postanowienia o dopuszczeniu do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zamyka drogi do rozpatrzenia odwołania z dnia 14 lutego 2022 r. od decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2022 r. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie powstała "szczególna sytuacja" polegająca na wniesieniu odwołania po wydaniu decyzji merytorycznej, ta sytuacja została spowodowana tylko i wyłącznie nieuprawnionym działaniem organu I instancji, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.