III OSK 6723/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miedźno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 221/21 w sprawie ze skargi Gminy Miedźno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2020 r. nr NPII.4131.1.949.2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 221/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Miedźno (dalej: jako gmina lub skarżąca kasacyjnie) na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 162/XIX/2020 Rady Gminy Miedźno z dnia 15 października 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tejże gminy. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, w którym muszą być zawarte jego obligatoryjne elementy wyszczególnione w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm. – dalej "u.c.p.g." ). W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do poszczególnych zapisów regulaminu i zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła gmina zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a/ art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy powinna określić konkretne czynności, które powinien podjąć mieszkaniec gminy w celu utrzymania miejsca gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym podczas gdy literalna treść przepisu wskazuje jedynie na konieczność określenia przez Radę Gminy szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, co oznacza, że wskazywanie konkretnych czynności, które ma podjąć mieszkaniec gminy w treści regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie jest konieczne z punktu widzenia wypełnienia delegacji ustawowej znajdującej się wart. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a gmina określając jakie szczegółowe wymogi powinny spełniać miejsca gromadzenia odpadów by były one utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym prawidłowo wypełniła delegację ustawową; b/ art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy Miedźno powinna oddzielnie określić warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wskazując całkowicie odrębne zasady dla każdego z warunków wymienionych w przepisie osobno, podczas gdy Rada Gminy zgodnie z treścią przepisu mogła określić wymagane warunki określając wspólne zasady, które będą miały skutki zarówno dla utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym jak i technicznym, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że Rada Gminy Miedźno nie określiła warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym; c/ art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy Miedźno jest zobowiązana w związku z treścią tego przepisu do określenia częstotliwości pozbywania się wszystkich frakcji z nieruchomości zamieszkanych oraz że jest zobowiązana do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów z terenu nieruchomości niezamieszkałych, podczas gdy treść przepisu art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy interpretować w ten sposób, że rada gminy może określić częstotliwość pozbywania się frakcji odpadów w taki sposób by dostosować zapisy Regulaminu do potrzeb mieszkańców i interesu gminy skutkiem czego Sąd uznał że Rada Gminy Miedźno nie wypełniła w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; d/ art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że przepis ten ma charakter obligatoryjny i Rada Gminy ma obowiązek w każdej sytuacji ustalić obszary i terminy obowiązkowej deratyzacji, podczas gdy przepis ten ma charakter względnie obligatoryjny i w przypadku braku występowania na terenie gminy zagrożenia ze strony gryzoni Rada Gminy nie ma obowiązku wyznaczania obszarów obowiązkowej deratyzacji i jej terminów co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd niewypełnienia przez Radę Gminy delegacji ustawowej; e/ art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że Rada Gminy w sposób istotny naruszyła prawo na skutek nieprawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podczas gdy Rada Gminy w sposób wyraźny i zrozumiały określiła wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach; f/ art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że zgodnie z tym przepisem Rada Gminy Miedźno określając obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe nie mogła określić wymogu prowadzenia psów na smyczy, a w przypadku ras uznawanych za agresywne także w kagańcu, ze względu na fakt, że przepis ten jest bardziej rygorystyczny niż przepisy ustawy o ochronie zwierząt podczas gdy przepis ten w pełni oddaje kwestię obłożenia obowiązkami osoby utrzymujące zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku Radzie Gminy, która ocenia jakie obowiązki należy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe by ochronić przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi by w pełni osiągnąć te cele, w związku z czym Sąd nie może dokonywać oceny wprowadzonej przez Radę Gminy regulacji przez pryzmat reguł słuszności i zasadności; g/ art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu i w efekcie dokonaniu oceny przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku w sposób wykraczający poza kryterium legalności naruszając tym samym zasadę samodzielności samorządu terytorialnego; h/ art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późno zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osady zbierane w osadnikach przydomowych oczyszczalni ścieków nie stanowią nieczystości ciekłych, co doprowadziło do uznania braku delegacji ustawowej po stronie Rady Gminy do uregulowania częstotliwości pozbywania się osadów powstałych w przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy osady zbierane w osadnikach przydomowych oczyszczalni ścieków należy uznać za nieczystości ciekłe, a nawet jeżeli przyjąć że za takie uznać ich nie można - to stanowią bez wątpienia odpady komunalne i nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że są to komunalne osady ściekowe niemieszczące się w zakresie regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; i/ art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa, oparte na uznaniu, że Rada Gminy Miedźno przepisem § 1 uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miedźno dokonała modyfikacji art. 4 ust., podczas gdy treść § 1 uchwały zgodnie z zasadami techniki prawodawczej jedynie wskazuje na zakres podjętej uchwały i nie stanowi modyfikacji treści ustawy; j) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa w oparciu o stwierdzenie, że § 2 ust. 1 uchwały w zakresie wyrazów "a w przypadku gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki nie jest możliwe na terenie własnej nieruchomości zapewnienie usytuowania pojemników na innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem" wykracza poza zakres ustawy; k/ art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa przez przepisy uchwały w oparciu o uznanie, że Rada Gminy Miedźno wykroczyła poza delegację ustawową regulacjami § 6 ust. 7 i 8 uchwały, podczas gdy regulacje tę mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej wart. 4 ust. 2 ponieważ dotyczą rodzaju i minimalnej ilości pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów swojego stanowiska co do przekroczenia zakresu ustawy przez uregulowania § 2 ust. 1 uchwały, § 6 ust. 7 oraz § 6 ust. 8 uchwały uniemożliwiając w ten sposób kontrolę instancyjną orzeczenia, gdyż niemożliwe jest merytoryczne odniesienie się do twierdzeń Sądu. W oparciu powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. przepisem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że może on być naruszony w dwóch przypadkach tj. wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jak i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania ( zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie II FPS8/09 – dostępna w CBOSA ). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., w sprawie I OSK 1605/09). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób prawidłowy umożliwiający kontrolę instancyjną. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jakimi okolicznościami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę kasacyjną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Powyższe stwierdzenie odnosi się również do wyjaśnienia przyczyn uznania za błędne zapisów określonych w § 2 ust.1, § 6 ust. 7 i ust. 8 przedmiotowej uchwały. Na ostatniej stronie obszernego uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że zapisy znajdujące się w tych paragrafach wykraczają poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodzić się należy z takim poglądem, u.c.p.g. nie zezwala na wkraczanie w sferę prawa cywilnego, a przecież takimi są regulacje umowne dotyczące usytuowania pojemników. Ustawa nie zawiera również upoważnienia do nakładania dodatkowych obowiązków informacyjnych o posiadanym ekologicznym źródle ciepła, zawiera natomiast upoważnienie do określenia minimalnej wielkości pojemników, a nie do ocennej i subiektywnej przesłanki jaką jest "przepełnienie pojemników". Dlatego też zarzut naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Kolejne jedenaście zarzutów dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Trzeba w tej sytuacji przypomnieć, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, iż sąd stosując przepis niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach w skardze kasacyjnej należy wykazać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinny być rozumiane zastosowane przepisy prawa tj. jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Zawarte w § 8 ust. 1 uchwały unormowanie o zapobieganiu powstawania wycieków z pojemników i zaleganiu odpadów wokół pojemników nie jest wystarczające. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że wytyczne te mają charakter porządkowy, mogący odnieść skutki w sferze sanitarnej, lecz same w sobie za takie uchodzić nie mogą, nie wynika bowiem z powyższej regulacji jakie konkretne czynności miałyby zapobiegać wyciekom lub gromadzeniu odpadów wokół pojemników. Brak konkretnych unormowań w zakresie wymogów sanitarnych przesądza o nieprawidłowym uregulowaniu tej kwestii. W wykonaniu delegacji ustawowej w § 8 ust. 2 uchwały skarżąca kasacyjnie miała określić warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym oraz technicznym. Nie określono jednak w tym przepisie odpowiedniego stanu porządkowego, ponieważ za takie określenie nie można uznać mycia i dezynfekowania (stan sanitarny), jak i zgłaszania uszkodzonych pojemników (stan techniczny). Nie można podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej, iż w przepisie tym wprowadzono wspólne zasady, gdyż stan porządkowy nie może być uznany za tożsamy ze stanem sanitarnym, czy technicznym Paragraf 11 ust.1 uchwały określa minimalną częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Stosownie do § 10 ust 2 pozbywanie się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości odbywa się poprzez ich umieszczenie w odpowiednich pojemnikach i workach, a następnie odebranie ich przez przedsiębiorcę. Rada gminy określając częstotliwość odbioru odpadów ma obowiązek uwzględnienia i wyszczególnienia wszystkich frakcji odpadów. Natomiast w przedmiotowej uchwale wymieniono jedynie cztery frakcje, być może te najczęściej powstające w gospodarstwach domowych, ale pominięcie pozostałych frakcji takich jak zużyte baterie, akumulatory, opony, sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady wielogabarytowe czy rozbiórkowe z gospodarstw domowych było niedopuszczalne. Przy teoretycznym założeniu, że byłoby to jedyne naruszenie przepisu prawa, musiałoby ono skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały z powodu pominięcia terminu wywozu wielu frakcji odpadów. Nie na tym polega pozbywanie się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości, o czym jest mowa § 10 ust 2 uchwały aby byli oni zmuszani do samodzielnego dostarczania odpadów do GPSZOK. Każdy regulamin utrzymania czystości i porządku musi zawierać regulacje dotyczące sposobu i częstotliwości pozbywania się wszystkich frakcji odpadów, mieszkańcy gminy powinni znać terminy odbioru wszystkich frakcji odpadów, a nie tylko części z nich. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości to że nieruchomości niezamieszkałe to nie tylko te w których prowadzi się działalność gastronomiczną lub hotelarską, a tylko wobec tych nieruchomości w § 11 ust 2 i 3 określono częstotliwość pozbywania się odpadów, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie ma możliwości odstąpienia w regulaminie od obowiązku wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia ( art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy). Stwierdzenie, że obowiązek ten jest "względnie obligatoryjny", wydaje się być wewnętrznie sprzeczne, obowiązek ten jest po prostu obligatoryjny i w uchwale powinien być określony. Nawet jeżeli obecnie takie zagrożenie nie występuje to nie można wykluczyć jego pojawienia się w przyszłości, zaś głównym celem tego obowiązku jest zapobieganie. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, regulacja § 9 ust. 2 uchwały wynikająca z delegacji ustawowej zawartej w art., 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. jako fakultatywna nie wpływa na legalność całej uchwały. W § 9 ust. 2 uchwały umożliwiono właścicielom budynków jednorodzinnych korzystanie z domowego kompostownika, ale pod warunkiem, że jego wielkość pozwala na co najmniej dwuletni okres przechowywania kompostu. Zgodzić się jednak i w tym przypadku należy z organem nadzoru i Sądem I instancji, że określenie wielkości kompostownika poprzez możliwość przechowywania tam kompostu, co najmniej przez dwa lata jest niejasne i nie do końca zrozumiałe, gdyż nie wiadomo jaka wielkość kompostownika spełnia normy wielkościowe określone w regulaminie. W § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały skarżąca kasacyjnie wprowadziła obowiązek prowadzenia psów na smyczy, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w rozumieniu przepisów odrębnych oraz w inny sposób zagrażającego otoczeniu – także w kagańcu. Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie ma rację co do tego, że obywatele znajdujący się w przestrzeni publicznej mają prawo czuć się bezpiecznie i nie obawiać się o zdrowie swoje i swoich zwierząt. Nawet wytresowany pies słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób, a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zgodnie z art.10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zwolnienie psa ze smyczy musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa. Wprowadzone w regulaminie nakazy są bezwzględne i nie przewidują żadnych wyjątków. Zarówno w orzecznictwie sądowy, jak i piśmiennictwie dotyczącym tego przedmiotu podkreśla się, że redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy, aby była prawidłowa powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Sąd I instancji nie zakwestionował w sposób bezwarunkowy nakazu wyprowadzania psów na smyczy (ewentualnie w kagańcu ), co jak się wydaje powinno być zasadą w miejscach uczęszczanych przez ludzi, zwłaszcza dzieci, stwierdził jedynie, że od tej zasady muszą być wyjątki i jest to stanowisko słuszne. Rozstrzygając przedmiotową kwestię Sąd I instancji nie wykroczył poza kryterium legalności i nie naruszył zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Pamiętać należy również o tym, ze wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym przypadku właścicieli psów, lub nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W § 12 ust. 2 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się przydomowe oczyszczalnie ścieków obowiązek pozbywania się osadów powstałych w tych oczyszczalniach nie rzadziej niż dwa razy do roku. W zakresie oceny tego zapisu w całości należało podzielić argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Nie można uznać osadów pochodzących z przydomowych oczyszczalni ścieków za nieczystości ciekle, bo w ramach tego pojęcia mieszczą się wyłącznie ścieki gromadzone w zbiornikach bezodpływowych, co stwierdza art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Osady z przydomowych oczyszczalni nie są też odpadami komunalnymi, mogą się one natomiast zawierać w pojęciu komunalnych osadów ściekowych, przez które rozumie się pochodzący z oczyszczalni ścieków osad. Do komunalnych odpadów ściekowych stosuje się jednak ustawę o odpadach, gdyż jest to jeden z rodzajów odpadów i nie mieszczą się one w zakresie unormowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w sposób właściwy nie uzasadnił tego w czym widział modyfikację art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez treść § 1 ust.1 uchwały. Również w skardze kasacyjnej poprzestano na stwierdzeniu, że modyfikacji przepisu nie dokonano. W tej sytuacji ocena prawidłowości tego zarzutu jest utrudniona, tym niemniej zwrócić należy uwagę, że ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1a wymaga selektywnego zbierania i odbierania odpadów wyszczególnionych w sześciu frakcjach. Uchwała w treść § 1 ust.1 pkt 1 lit. a mówi jedynie o selektywnym zbieraniu i odbieraniu odpadów komunalnych bez określenia jakiejkolwiek frakcji. Zmieniony także został punkt dotyczący wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, gdyż w uchwale pominięto, że zakaz ten powinien obejmować określone obszary lub poszczególne nieruchomości. Tak więc nie ulega wątpliwości, że modyfikacja przepisu ustawy została dokonana. Zwrócić należy uwagę jednak na to, że niezależnie od oceny tej kwestii wyszczególnione we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku naruszenia prawa związane z zapisami przedmiotowej uchwały noszą cechy rażącego naruszenia prawa. Do dwóch ostatnich zarzutów skargi kasacyjnej sąd odniósł się przy ocenie naruszenia przepisów postępowania, tym niemniej raz jeszcze powtórzyć należy, że u.c.p.g. nie zezwala na wkraczanie w sferę prawa cywilnego, a przecież takimi są regulacje umowne dotyczące usytuowania pojemników. Ustawa nie zawiera również upoważnienia do nakładania dodatkowych obowiązków informacyjnych o posiadanym ekologicznym źródle ciepła, zawiera natomiast upoważnienie do określenia minimalnej wielkości pojemników, a nie do ocennej i subiektywnej przesłanki jaką jest "przepełnienie pojemników". Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.