II OSK 3696/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1485/18 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2018 r. znak DON.7101.147.2018.ANF w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2018 r., znak DON.7101.147.2018.ANF w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/WA 1782/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2016 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2015 r. Postępowanie administracyjne kontrolowane wówczas przez Sąd zainicjowane zostało wnioskiem H. S. z dnia 29 lipca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 9 grudnia 2015 r., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2014 r. Wnioskodawczyni podnosiła, że po wydaniu decyzji z dnia 4 lipca 2014 r., wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca wskazała, że nowe okoliczności faktyczne to jest: ─ niewykonalność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 13 stycznia 2014 r., ponieważ nie jest możliwe przywrócenie budynku do stanu poprzedniego przez rozbiórkę podestu i postumentu pod wanną w łazience lokalu nr [...] bez usunięcia wanny z tego lokalu, co nie zostało nakazane, ─ schody prowadzące do pomieszczeń na strychu nie mają 0,6 m, jak ustalił organ, ale 0,62 m, nie można nakazać rozbiórki podestu i postumentu pod wanną w łazience lokalu mieszkalnego skoro na zamontowanie podestu i postumentu nie trzeba posiadać pozwolenia na budowę ani zgłaszać takich robót, a zamontowanie podestu i postumentu nie stanowiło przebudowy, ─ roboty mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż przez rozbiórkę. Ponadto, w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. H. S. wskazała, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały oraz, że zmianie uległ sposób wykorzystania pomieszczeń, których dotyczy postępowanie, oraz ściany działowe na poddaszu zostały wykonane z płyt ognioodpornych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 października 2015 r., wznowił na wniosek H. S. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia 4 lipca 2014 r. WINB decyzją z dnia 31 marca 2016 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 4 lipca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 13 stycznia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 czerwca 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania H. S. utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2017 r. stwierdził, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane bez uprzedniej weryfikacji twierdzeń wnioskodawczyni co do terminu, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. W ocenie Sądu organy objęły swoim postępowaniem także okoliczności podniesione przez skarżącą w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r., wniesionym już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wskazującym nowe podstawy wznowienia. Pisma tego nie można było potraktować jako uzupełniającego, lecz powinno podlegać badaniu pod względem formalnym jak nowy wniosek. Niezależnie od powyższego WSA wskazał, że organ nie ustalił dostatecznie, czy okoliczności na jakie powoływała się skarżąca stanowią przesłanki wznowienia o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W wykonaniu ww. wyroku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 marca 2018 r. na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznania zażalenia wnioskodawczyni, postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, odnosząc się do wskazań wyroku z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/WA 1782/16, że okoliczności podniesione przez skarżącą stanowią polemikę z prawidłowością decyzji Wielkopolskiego WINB z dnia 4 lipca 2014 r. i jako takie nie wypełniają żadnej z podstaw wznowienia o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a. Ponadto GINB w odniesieniu do zachowania terminu do wznowienia, podzielił zapatrywania organu I instancji, że wszystkie okoliczności wskazane we wniosku z dnia 29 lipca 2015 r. były znane H. S. jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 4 lipca 2014 r., a zatem wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia 17 kwietnia 2018 r. wniosła H. S. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że niezależnie od zachowania przez nią terminu, organ powinien wznowić z urzędu postepowanie, gdyż ujawniła przesłanki wznowienia. Zaprzestała ona bowiem wykorzystywać pomieszczenia strychowe na cele mieszkalne jeszcze przed wydaniem decyzji PINB z dnia 13 stycznia 2014 r. Sposób korzystania ze strychu miał podstawowe znaczenie dla oceny możliwości doprowadzenia tej części obiektu do stanu zgodnego z prawem (spełnienie warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych). Zdaniem skarżącej była to nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte istotną wadą procesową. Nie jest to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone wystąpieniem przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako, że wznowienie postępowania jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a.. Organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 K.p.a.. Analizując zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie za prawidłowe. Stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu jakie zostało wydane w konkretnej sprawie. Wobec tego ponownie rozpatrujące sprawę wniosku o wznowienie, musiały uwzględnić ocenę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/WA 1782/16, to jest - zweryfikować twierdzenia wnioskodawczyni co do terminu, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ocenić czy okoliczności na jakie powoływała się skarżąca stanowią przesłanki wznowienia o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.. Nadto, zdaniem Sądu, uznać należy, że pismo z dnia 9 grudnia 2015 r., wniesione zostało po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i powołuje nowe podstawy wznowienia. W kontekście powyższych wskazań Sądu, organy zbadały wszystkie te okoliczności. W ocenie Sądu, słuszna była ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedstawione przez wnioskodawczynię we wniosku z dnia 29 lipca 2015 r. okoliczności nie stanowią nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.. Nie można bowiem uznać, że kwestia pomiarów wysokości schodów, czy też wątpliwości skarżącej co do zasadności i wykonalności samej decyzji, są okolicznościami, które byłyby zarazem nowe, nieznane organowi przed wydaniem orzeczenia i równocześnie istotne dla niniejszej sprawy. Stwierdzenie, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania musi być obiektywne i oczywiste dla rozpoznającego wniosek organu. Subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości wydanej uprzednio decyzji nie może być podstawą do wznowienia postępowania, jeżeli nie jest ono oparte na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest sformalizowane i ściśle ograniczone do badania czy doszło do konkretnych, nadzwyczajnych okoliczności. Natomiast argumentacja przedstawiona przez skarżącą stanowi w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy administracji w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Kwestionowanie prawidłowości decyzji może nastąpić w toku kontroli sądowoadministracyjnej, z której to możliwości skarżąca skorzystała. Skarga na decyzję ostateczną Wielkopolskiego WINB z dnia 4 lipca 2014 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Po 1024/14. Fakt, iż Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych oraz nie podzielił argumentacji skarżącej, stanowił wobec obecnie podnoszonych zastrzeżeń co do decyzji (określonych przez skarżącą jako nowe okoliczności faktyczne), istotny sygnał w aspekcie wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek o wznowienie nie został oparty na ustawowych przesłankach. Słusznie również organy wskazywały na niedochowanie przez skarżącą miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Podnoszone przez skarżącą okoliczności były jej znane już w toku postępowania przed PINB, a najpóźniej powzięła o nich informację w dniu doręczenia jej decyzji tego organu. Skarżąca jako właściciel i mieszkaniec przedmiotowego lokalu nr [...] z pewnością musiała posiadać wiedzę o wymiarach schodów czy też warunkach łazienki, zanim została wydana decyzja administracyjna. Skoro nie powoływała tych okoliczności w toku prowadzonego postępowania, albo też zgłoszone przez nią nie zostały uwzględnione przez organ, to obecnie nie można mówić o zachowaniu terminu do ich zgłoszenia w nadzwyczajnym postępowaniu o wznowienie. Skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania ponad rok po wydaniu decyzji ostatecznej przez WINB niewątpliwie przekroczyła termin określony w art. 148 § 1 K.p.a.. Twierdzenie, że poddasze, co do którego zostało nakazane przywrócenie stanu poprzedniego, przestało być wykorzystywane na cele mieszkalne jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ - samo w sobie wskazuje na uchybienie terminu do wznowienia. Ponownie rozpoznając sprawę i stosując się do zaleceń powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ I instancji wyłączył pismo skarżącej z dnia 9 grudnia 2015 r., do osobnego rozpoznania pod nr. WOA.771.5.2018.JMA. W tej sytuacji organy administracji trafnie stwierdziły, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 13 stycznia 2014 r. nakazującą skarżącej doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła H. S. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 128 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 12 P.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, mimo że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze względu na śmierć Z. L., który był uczestnikiem postępowania, winno być zawieszone, w konsekwencji czego postępowanie było prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym mimo utraty zdolności sądowej przez ww. uczestnika i braku zapewnienia spadkobiercom Z. L. możliwości obrony swoich praw w tym postępowaniu. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r.,poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a".), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut, że w sprawie doszło do nieważności postępowania poprzez uniemożliwienie udziału w sprawie następców prawnych zmarłego Z. L. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie został tym samym uwzględniony wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącą kasacyjnie H. S.. W sytuacji, gdy organ administracji odmawia wznowienia postępowania interes prawny w kwestionowaniu takiego rozstrzygnięcia ma wyłącznie ta osoba, która złożyła wniosek o wznowienie postepowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożyła tylko skarżąca kasacyjnie i tylko skarżąca kasacyjnie mogła być stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Inne podmioty mogą być stronami postępowania wznowieniowego dopiero po tym, jak postępowanie to zostaje wznowione. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 128 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 12 P.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 P.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.