II SA/Gl 1282/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Specjalistę Koordynującego Zadanie Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] roku, nr [...], w sprawie świadczeń rodzinnych dla T. M. (dalej: "skarżący"), w okresie zasiłkowym 2019/2020, na dwoje dzieci – M. M. oraz M. M., stwierdziło nieważność tejże decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, iż badając wstępnie akta sprawy powzięło wątpliwość, czy powyższa decyzja jest prawidłowa i zawiadomiło skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. (zawiadomienie z dnia [...] r., k. 2 akt administracyjnych). Następnie uznało, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych dotyczących kwestii dochodowej rodziny, w tym ustalania dochodu uzyskanego, dlatego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, k. 10 akt administracyjnych). W dalszej kolejności zauważyło, że jest w tej sprawie związane treścią uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/20. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...] r., domagając się stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uchybieniem obowiązku uzasadnienia na jakich dowodach się oparto oraz przyczyn, dla których stwierdzono rażące naruszenie prawa i na czym ono polegało. Zdaniem skarżącego w jego sprawie zaniechano ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do przyznania lub odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych na jego dzieci. SKO doprowadziło do zastosowania trybu nadzwyczajnego i zaniechania weryfikacji zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Akcentował, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/20 jego sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i już z tego powodu nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji tego organu. Zaskarżona decyzja nie zawiera również uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, oraz informacji jakie okoliczności faktyczne przesądziły o rażącym naruszeniu prawa i jaki to przepis prawa został naruszony, oraz na czym ono polegało. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Działając w zakreślonych wyżej ramach, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na okres jednego miesiąca - od dnia 1 do dnia 30 listopada 2019 r. na dwoje dzieci - córkę M. i syna M., oraz przyznająca zasiłek rodzinny na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 124,- zł. na córkę i w kwocie 135, - zł. na syna, a także przyznająca dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 jednorazowo w kwocie po 100,- zł. na córkę i na syna. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i n.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13). Wskazać należy, że przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2542/15, z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2323/16). Wymaga jednocześnie podkreślenia, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11). W rozpoznawanej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji z dnia [...] r. zarówno przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku rodzinnego, jak i jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021, a także odmowy przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci na okres jednego miesiąca listopada 2019 r. To oznacza, że organ administracji publicznej badając w postępowaniu nieważnościowym, czy powyższa decyzja była dotknięta wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winien mieć na uwadze stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji. Tymczasem, SKO w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazało art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a w jej uzasadnieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w żaden sposób nie uzasadniło tejże rozbieżności mimo, iż wskazane przepisy zawierają dwie różne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało się na wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/20, a nie na przesłanki wynikające z materiału dowodowego, który został zgromadzony przy wydaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Zdaniem składu orzekającego SKO w sposób niedopuszczalny wydało bez podstawy prawnej zaskarżoną decyzję oraz oparło się na bliżej nieokreślonym materiale dowodowym, zgromadzonym już po wydaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny istniejący w dniu wydania tej decyzji. Oceny legalności decyzji dokonuje się wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem opierać się na nowych lub dodatkowych ustaleniach faktycznych, poczynionych już po zakończeniu postępowania zwykłego i wydaniu decyzji objętej kontrolą. W tym kontekście należy wskazać, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. organ I instancji nie dysponował materiałem dowodowym z którego wynikałoby, czy skarżącemu przysługują świadczenia rodzinne. SKO nie powinno weryfikować w trybie nadzwyczajnym decyzji, ale sam organ I instancji powinien wykonać zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/20. Z tego względu, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast w punkcie 2, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, określając je na kwotę 480,- zł obejmującą wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Ponownie rozpatrując sprawę skarżącego SKO, jak i organ I instancji weźmie pod uwagę rozważania i wskazania przedstawione w niniejszym wyroku. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl