I SA/Bd 504/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2022 r. nr WITD.SP.0152.W/II0074/13/22/A.P w przedmiocie odmowy uzupełnienia i sprostowania decyzji postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił stronie uzupełnienia i sprostowania decyzji z dnia 9 maja 2022 r. w zakresie rozstrzygnięcia oraz pouczenia co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. W skardze na ww. postanowienie strona podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 czerwca 2022 r. o odmowie uzupełnienia i sprostowania decyzji tego organu z dnia 1 marca 2022 r., wydane w trybie art. 111 § 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Ponadto, z brzmienia § 1b i § 2 ww. artykułu wynika, iż uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia, i że termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej postanowienia. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższe oznacza, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu k.p.a. (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 41). W doktrynie podkreśla się, że "podstawy wniesienia zażalenia są skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania nie tylko dlatego, że pierwszy z wymienionych środków zaskarżenia służy na postanowienia, zaś drugi przysługuje od decyzji, lecz przede wszystkim dlatego, że odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127), zaś zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie i tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. Zatem o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia" (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, Komentarz do art. 141). Wskazać należy, że konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1262/19). Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie (por. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07). Innymi słowy, zaskarżone postanowienie mogłoby być kwestionowane w ewentualnym odwołaniu od decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, zgodnie z art. 142 k. p. a. Ponieważ k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest także przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1346/21). Skoro na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, bowiem nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, to oznacza to, że zakwestionowane rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż ten kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.