II SA/Bd 794/07

SENTENCJA Dnia 13 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 136 ust.1 i 3, art.142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpoznaniu wniosku B. P. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. G., (obręb [...] mapa [...]), stanowiącej obecnie części działek geodezyjnych: nr [...] o pow. [...] m2, KW[...] (właściciel Gmina Miasta T.), nr [...] o pow. [...] m2, KW [...] (właściciel Gmina Miasta T.), nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], (właściciel Skarb Państwa - Wojewoda T.), nabytej od B. P. i W. E. na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] października 1967 roku Skarb Państwa nabył od B. P. i W. E. nieruchomość składająca się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Z zapisu § 2 pkt d tego aktu wynika, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa następuje zgodnie z decyzją [...] w T. z dnia [...] września 1967 roku znak [...] z przeznaczeniem na budowę bazy. Akt notarialny zawarty został z zastosowaniem przepisu art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 18 z 1961 r. poz.94), a byli właściciele otrzymali odszkodowanie w wysokości [...] zł ustalone wg przepisów ww. ustawy. B. P. - występująca też w imieniu pozostałych spadkobierców poprzedniego właściciela zażądała zwrotu części przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, gdyż w jej ocenie nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia. Starosta wskazał, iż postępowanie w tej sprawie prowadził już Prezydent Miasta T. i zakończyło się ono wydaniem dnia [...] września 2000 r. decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzje obydwu organów, stwierdzając, że decyzję I instancji wydał organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa. Starosta ustalił, że wykupione grunty o pow. [...] ha, stanowiące w momencie wykupu działki numer [...] i [...] zostały włączone do działek nr [...] i nr [...] i objęte planem realizacyjnym zagospodarowania terenu "[...]" dla przedsiębiorstw gospodarki komunalnej: [...],[...],[...],[...] oraz [...], zatwierdzonym decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] marca 1967 roku znak: [...]. Następnie grunty o łącznej powierzchni [...] ha w skład, których weszły ww. działki zostały przekazane w użytkowanie na 80 lat [...] w T. z przeznaczeniem na bazę sprzętowo-magazynową i warsztaty [...] w drodze decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku. Ponadto Starosta stwierdził, iż że gruntom, oznaczonym w momencie wywłaszczenia działkami geodezyjnymi nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, opowiadają części obecnych działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność Gminy Miasta T. oraz część działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa Wojewody T. Starosta podkreślił także, iż w trakcie wizji lokalnej nieruchomości przeprowadzonej z udziałem stron postępowania dnia [...].03.2007 r. ustalono, że grunty objęte postępowaniem o zwrot są zabudowane budynkami murowanymi wykorzystywanymi na cele produkcyjne, magazynowe, warsztatowe i biurowe. Część gruntu objętego wnioskiem stanowi skład materiałów budowlanych. Teren jest ogrodzony i utwardzony nawierzchnią asfaltową oraz polbrukową, w całości zagospodarowany przez firmy prowadzące działalność gospodarczą. Działka nr [...] zajęta jest pod funkcje drogową. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia [...] czerwca 2000 r. Zakładu [...] w T., z którego wynika, że cały teren przy ul. [...] został zabudowany i zagospodarowany przez [...] w T. i w takim stanie przekazany został protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu [...] lipca 1972 r. [...] w T., którego następcą prawnym jest [...] w T.. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe wniosek strony został załatwiony odmownie, ponieważ nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o Wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. P. wniosła odwołanie wskazując, iż decyzja zawiera sprzeczności i niejasności w kwestii wykorzystania przedmiotowych gruntów niezgodnie z celem ich nabycia. Ponadto w piśmie z dnia [...] lipca 2007r. Strona po zapoznaniu się z aktami sprawy podniosła, iż akta nie zawierają dokumentów, które stanowiłyby ustosunkowanie się do kwestii podnoszonych w treści odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2007r." oraz że teren nie był w całości zagospodarowany z celem wykupu. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji wskazując, że zgodnie z art.136 ust.3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z treści zaś art. 137 definiującego zbędność nieruchomości wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Ponadto Wojewoda [...] nie stwierdził naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do podniesionych w decyzji jak i w odwołaniu argumentów podkreślił, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem nabycia, co potwierdzają dokumenty geodezyjne oraz przeprowadzone wizje lokalne, których dokonano w dniach [...] marca 2000 r. i [...] marca 2007 r. i których nie kwestionuje strona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na decyzję Wojewody [...] skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż sporna nieruchomość nigdy nie była i nie jest zagospodarowania z przeznaczeniem, a więc z celem jej wykupu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] pominął milczeniem fakt, że organ I instancji dopuścił się uchybień przesądzających o wadliwości postępowania. Najważniejszym naruszeniem prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji, a którego nie skorygował Wojewoda [...] utrzymując w mocy wadliwą decyzję było wydanie decyzji bez zachowania standardów wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego, w których naczelnym jest czynny udział strony w postępowaniu. Organy administracji prowadzące postępowanie w obu instancjach dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 10 § 1 i art. 81 kpa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W postępowaniu tym pominięto, bowiem współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej na budowę bazy przedsiębiorstw komunalnych. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, posiada wynikający z prawa własności interes prawny w takim postępowaniu. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] października 1967 roku Skarb Państwa nabył od B. P. i W. E. nieruchomość składająca się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 1999 r. wynika, iż spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1988 r. W. E. nabyli w częściach równych wnioskodawczyni – córka B. P. oraz żona zmarłego P. E. (dowód: kserokopia odpisu postanowienia k. 50), natomiast z kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1999 r. wynika, iż spadek po zmarłej w dniu [...] września 1988 r. P. E. nabyli rodzeństwo R. S., M. M. oraz zstępny zmarłego brata B. M. Z. M. po 1/3 części każde z nich. Natomiast z kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika, iż spadek po zmarłym w dniu [...] maja 2004 r. M. M. nabyli żona H. M. i jego dzieci M. S. M. i H. K. w 1/3 części każdy z nich. Zatem w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczętym na skutek wniosku B. P. przymiot strony posiadali również pozostali spadkobiercy R. S., Z. M., H. M., M. S. M. i H. K.. Wprawdzie B. P. legitymowała się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pełnomocnictwem H. M., M. M., H. K. do występowania w ich imieniu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale nie zwalniało to organów administracji od zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa). Zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym zakresie - dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko, bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071), G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się ponadto na postępowanie przed organami administracji I i II instancji. Brak udziału w postępowaniu uczestników R. S., Z. M., wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącego, iż niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia, zatem uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, a dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje wyłącznie na żądanie strony (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98, LEX nr 39458, z dnia 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1795/95, LEX nr 29916). Skarga podlegała, zatem uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto za skuteczne nie można uznać również doręczenie zaskarżonych decyzji B. P. jako pełnomocnikowi gdyż zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jaki i decyzji drugiej instancji wnioskodawczyni otrzymała decyzje jako tylko i wyłącznie strona postępowania, a nie jako strona i pełnomocnik pozostałych stron postępowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż bezspornym jest, iż organy obu instancji nie umożliwiły wszystkim stronom wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przytoczony zaś powyżej przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny i odstępstwa od zasady w nim wyrażonej wymienione zostały w art. 10 § 2 i 3 kpa. Należy również zwrócić uwagę na to, że pełnomocnictwo udzielone B. P. znajdujące się w aktach administracyjnych upoważniało pełnomocnika do występowania w postępowaniu prowadzonym przez Starostę. Nie obejmowało ono, zatem swoim zakresem przedmiotowym możliwości wniesienia odwołania w imieniu zainteresowanych. Organ odwoławczy nie wezwał B. P. do określenia się czy działa w tym zakresie tylko we własnym imieniu, czy też również w imieniu pozostałych uczestników postępowania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia do uchylenia decyzji wydanej przez organ administracji (tak NSA w wyroku z 10.01.2002 r., V SA 1227/01, LEX nr 109326). Również fakt doręczenia decyzji tylko do B. P. (mimo, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła większa ilość osób) oraz brak doręczenia decyzji innym uczestnikom postępowania narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą jej wydanie decyzję I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny rozważyć sygnalizowane wyżej nieprawidłowości i od poczynionych ustaleń uzależnić dalszy przebieg postępowania. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.