II SA/Gl 854/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr SKO.4106.296.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 16 lutego 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 16 lutego 2022 roku, nr [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy K., na podstawie art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. dalej u.ś.r.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.), postanowiono o odmowie przyznania J.N. (dalej: strona, skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną H.N. Z treści uzasadnienia wynika, że H.N. jest osobą niepełnosprawną, o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe. Od 2018 r. jest osobą leżącą. W orzeczeniu lekarskim wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Wnioskodawcę w opiece nad matką wspiera jego siostra (córka osoby niepełnosprawnej) oraz sporadycznie również jej córka (wnuczka niepełnosprawnej kobiety). Wnioskodawca nie pracował zarobkowo oraz nie był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, nie posiadał również uprawnień do świadczeń z opieki zdrowotnej. Ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2017 roku przez okres 3 miesięcy. Natomiast orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane dopiero w 2019 roku, w którym nie ustalono daty powstania niepełnosprawności. Zatem nie występuje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy absencją zawodową strony a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. Ponadto opiekę nad matką sprawują również inne osoby, co umożliwia wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika. W treści odwołania wskazano m. in., że korzystanie przez skarżącego z pomocy siostry i jej córki w opiece nad niepełnosprawną matką nie przesądza o utracie prawa skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego nie może on zorganizować opieki nad matką i jednocześnie podjąć zatrudnienia, gdyż siostra skarżącego jest osobą schorowaną, sprawuje opiekę tylko sporadycznie. Ponadto sam fakt niepodejmowania pracy przed wydaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki nie może przesądzać o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w zakresie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest to, że strona może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 roku, nr SKO 4106.296.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że podziela stanowisko skarżącego w kwestii niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie różnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Organ II instancji podzielił natomiast argumentację organu I instancji dotyczącą braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, której zakres nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia. Materiał dowodowy dał podstawy do uznania, że opiekę sprawują wspólnie dzieci osoby wymagającej opieki, a ponadto w tej opiece w sposób wydatny wspiera rodzeństwo wnuczka osoby niepełnosprawnej. Czas poświęcany przez stronę na opiekę nad matką nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jakiejkolwiek aktywności ze strony skarżącego w znalezieniu pracy może świadczyć o braku chęci podjęcia pracy w ogóle (skarżący pracował w 2017 roku). Powyższą decyzję zaskarżył wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Powyższe założenie implikuje wniosek, że rezygnującą z pracy jest również osoba bezrobotna, która jako zdolna do zatrudnienia nie podejmuje pracy zarobkowej, co zostało wyrażone w art. 17 ust. 6 u.ś.r. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem pozostaje w jej ciągłej dyspozycji, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W opiece nad chorą skarżący korzysta ze wsparcia siostry i jej córki, wsparcie to jest regularne, nie ma jednak charakteru stałego. Skarżący nie podzielił stanowiska SKO, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał zajęte stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Czas, jaki skarżący poświęca na sprawowanie opieki nad matką, nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, co oczywiście powinno być ustalone w każdej indywidualnej sprawie. SKO stwierdziło m. in., że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, której zakres nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia. Organy powołują się na fakt zatrudnienia skarżącego w 2017 r. i późniejszy brak pracy, niepozostający w związku z opieką nad matką. W ww. regulacji mowa jest jednak nie tylko o "rezygnacji z zatrudnienia", ale również o "niepodejmowaniu zatrudnienia", co dotyczył właśnie osób niepracujących. Organ I instancji przy tym wskazał, że skarżący mieszka z matką, która jest osobą leżącą od 2018 r., z poważnymi schorzeniami, wymagającą mycia, zmiany przedmiotów higieny intymnej, itp. Organ pisze: "Na co dzień opieki tej udziela niepełnosprawnej syn (...)." Nie jest więc tak, że nie poczuwa się do swych obowiązków. Organy nie wykazały w jakim czasie, przy takim stanie chorej, skarżący miałby podjąć zatrudnienie. Córka osoby niepełnosprawnej – jak ustalono – mieszka 25 km dalej, jest emerytką i "(...) sama ma problemy zdrowotne". Nawet jak przyjeżdża, co nie jest codziennością, to "Wspólnie (...) razem z bratem myją swoją matkę (...). Przy pomocy siostry zmieniana jest pościel, robione pranie (...)" (s. 2 decyzji organu I instancji). Zatem nie jest tak, że siostra w pełni wyręcza brata, kiedy przyjeżdża, a jedynie pomaga mu w pracach, z którymi jedna osoba mogłaby mieć trudności. W tym czasie także skarżący podejmuje czynności opiekuńcze. Trudno zatem uznać ww. ustalenia faktyczne organów za spójne ze stwierdzeniem, że w tym czasie mógłby on podjąć zatrudnienie, skoro podczas pobytu siostry i tak pracuje jako opiekun swej matki. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony. Alternatywą dla przyznania ww. specjalnego świadczenia jest umieszczenie osoby niepełnosprawnej w ośrodku pomocy społecznej, co jest niewątpliwie rozwiązaniem dużo droższym. Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony (ustalenia organów są wewnętrznie niespójne), a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania ww. świadczenia. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to wadliwe ustalenia faktyczne i sprzeczne wewnętrznie rozważania organów. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/GI 854/22