I GSK 601/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Klubu Piłkarskiego [A] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 534/17 w sprawie ze skargi Klubu Piłkarskiego [A] na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 4 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 534/17, odrzucił skargę Klubu Piłkarskiego [...] na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt nie podlega kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). WSA wskazał, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), inspektorzy kontroli Zakładu uprawnieni są do przeprowadzania kontroli "wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek". Dokonane w trakcie kontroli ustalenia inspektor kontroli opisuje w protokole kontroli. Protokół kontroli sporządzany jest w dwóch egzemplarzach. Jeden pozostaje w aktach kontroli, drugi zaś przekazuje się płatnikowi składek lub osobie upoważnionej do jego reprezentowania. W terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu płatnik może wnieść na piśmie zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych (art. 91 ust. 3 u.s.u.s.). O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnik informowany jest na piśmie. Na tym etapie nie dochodzi zatem do stwierdzenia uprawnienia/obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia, że kontrolowany płatnik nie wypełnia – odnoszących się do niego – obowiązków wynikających z regulacji ustawowych. Rozpatrzenie zastrzeżeń przez inspektora kontroli zamyka ten etap postępowania. Dopiero – zawarte w protokole – ustalenia pokontrolne stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej (art. 91 ust. 5 u.s.u.s.). Jeżeli natomiast płatnik nie zgadza się z dokonanymi w protokole ustaleniami, na podstawie których wydana została decyzja, może skarżyć decyzję do właściwego sądu na zasadach określonych w art. 83 u.s.u.s. Podkreślić trzeba, że rozpatrzenie zastrzeżeń kończy etap kontroli i w przypadku braku odpowiedniego – zgodnego z zaleceniami – działania strony stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu administracyjnych środków zaskarżenia może być poddane kontroli właściwego sądu. Samo rozpatrzenie zastrzeżeń nie jest jednak aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Przedmiotem zaskarżenia nie może być bowiem akt ze sfery postępowania kontrolnego Zaskarżone pismo w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie jest aktem i czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 41 ust. 7b pkt 2 i art. 98 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. przez przyjęcie, że wynik kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz informacja o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym, że przedmiot skargi złożonej przez Klub nie należy do właściwego sądów administracyjnych; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do istotnych argumentów prawnych, a przez to uniemożliwienie pełnej weryfikacji rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji – strona skarżąca ma świadomość, że większość rozstrzygnięć kontrolnych nie ma charakteru czynności administracyjnych, przedstawiła jednak argumenty prawne za uznaniem właściwości Sądu w tym konkretnym przypadku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie sposobu rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 7b pkt 2 i art. 98 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s., stwierdzając, że wynik kontroli nakłada na skarżącego obowiązek złożenia imiennego raportu miesięcznego korygującego w terminie nie później niż 30 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Wobec tak zarysowanej istoty sprawy, przypomnieć należy, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą zatem spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Zatem dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. Mariusz Bogusz, "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odrzucił skargę, uznając, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, bowiem rozpatrzenie zastrzeżeń kończy etap kontroli i w przypadku braku odpowiedniego – zgodnego z zaleceniami – działania strony stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu administracyjnych środków zaskarżenia może być poddane kontroli właściwego sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie można uznać za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co czyni niezasadnym zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s. protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 tej ustawy. Z kolei, jak stanowi art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem materia objęta postępowaniem kontrolnym pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Skoro bowiem decyzja wydana w trybie art. 83 u.s.u.s. podlega kontroli sądu powszechnego, to nie sposób uznać, że wynik kontroli, stanowiący podstawę wydania tej decyzji, mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi do WSA nie nakłada na skarżącego obowiązków w sferze prawa administracyjnego, których niedopełnienie skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Istotnie, orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza w szczególnych przypadkach możliwość uznania wyniku kontroli za czynność z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przytoczona przez kasatora uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., o sygn. akt FPS 13/00, w której stwierdzono m.in., że "akt noszący nazwę "wynik kontroli", wskazujący uchybienia w samoobliczeniu podatku oraz nieprawidłowości w zakresie rekonstrukcji podstawy opodatkowania, który został wydany zamiast decyzji podatkowej, może stać się – po wyczerpaniu środka odwoławczego – przedmiotem skargi do tego Sądu, jako stanowiący w swej istocie decyzję podatkową", wydana została w sprawie dotyczącej kontroli przeprowadzonej na podstawie przepisów ustawy o kontroli skarbowej, a nie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto, jak już zostało wspomniane, zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s. protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 tej ustawy, zaś decyzja ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zatem fakt, że w związku z wynikami kontroli na skarżącym ciąży obowiązek wynikający z art. 41 ust. 7b pkt 2 u.s.u.s., nie może przesądzić o możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministarcyjnym. Za niezasadny należało uznać również zarzut ujęty w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwiało jego kontrolę instancyjną, co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w sentencji.