II OSK 1734/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 217/18 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić na rzecz S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie: 100 (sto) złotych z sum budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 217/18 uwzględnił w części skargę S. W. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził również, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) jednocześnie zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 4). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. skarżący wniósł o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu hal biurowo - magazynowo – usługowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S.. Wniosek został następnie trzykrotnie zmieniony (pismami z dnia 1 października 2012 r., z dnia 26 listopada 2012 r. oraz z dnia 28 listopada 2012 r.) w zakresie sposobu przeznaczenia poszczególnych działek ujętych we wniosku. W dniu 19 grudnia 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie w dniu 29 stycznia 2013 r. organ zwrócił się do Starosty P. o uzgodnienie projektu decyzji. Decyzją z dnia 12 lutego 2013 r. Starosta P. umorzył postępowania w sprawie uzgodnienie decyzji wskazując, że procedurze uzgodnienia podlega tylko decyzja ustalająca warunki zabudowy. Mimo tego, w dniu 27 lutego 2013 r., Wójt Gminy raz jeszcze zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji. Stanowisko w sprawie Starosta wyraził w piśmie z dnia 19 marca 2013 r. Następnie w dniu 9 maja 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także złożenia wniosków lub zastrzeżeń i w dniu 24 maja 2013 r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nie spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. dalej: " u.p.z.p.") w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. dalej: "u.o.g.r.l."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 27 września 2013 r. utrzymało w mocy tę decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1138/13 oddalił zaś skargę skarżącego. Pismem z dnia 3 października 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wskazując w nim, że postępowanie prowadzono w sposób przewlekły. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. organ ten uznał jednak ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez Wójta Gminy prawomocną decyzją z dnia 24 maja 2013 r. Skarżący pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. W odpowiedzi na skargę organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, zwracając uwagę na ilość złożonych przez skarżącego wniosków o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stan faktyczny sprawy, uzasadnił zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd przyjął, że w dniu 1 października 2012 r. organ dysponował już wnioskiem, którego braki zostały uzupełnione przez skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia 19 grudnia 2012r. (sporządzenie wypisu z rejestru gruntów) organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Jako całkowicie niecelowe Sąd ocenił, przygotowanie w sprawie dwóch projektów decyzji. Argumentował, że z akt sprawy wynika, że już w dniu 29 stycznia 2013 r. organ dysponował projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych działek. Kolejny projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych działek został sporządzony między 29 marca 2013 r. a 9 maja 2013 r. Zdaniem Sądu, porównanie obydwu projektów decyzji pozwala przyjąć, że za odmową ustalenia warunków zabudowy przemawiać miały tożsame przesłanki, zatem sporządzenie kolejnego projektu decyzji było w niniejszej sprawie zbędne i doprowadziło do przedłużenia postępowania o prawie 4 miesiące. Sąd krytycznie ocenił również zwrócenie się przez Wójta Gminy w dniu 27 lutego 2013 r. o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, skoro w decyzji z dnia 12 lutego 2013 r. umarzającej postępowanie uzgodnieniowe Starosta P. zajął jednoznaczne stanowisko, iż decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie podlega uzgodnieniu. Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Tym samym rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, który nie został w żaden sposób uzasadniany. W skardze kasacyjnej Gmina T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: l. art. 149 § 1 pkt.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. przez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie [...] hal biurowo-magazynowo-usługowych, której załatwienie wymaga gromadzenia stosownych dokumentów, a projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty, a nadto w sytuacji kiedy inwestycja dotyczy działek stanowiących użytki rolne klasy III wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem, tj. ze Starostą, także wtedy, gdy ma zostać wydana decyzja odmawiająca wydania decyzji o warunkach zabudowy, 2. art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3, 36 § 1 i 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle, postępowanie nie cechowała należyta dynamika, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy zdaniem organu wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki, na ponaglenie strony organ wyższego stopnia nie stwierdził, by organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 10 § 1, 61 § 4, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest tylko w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione skutecznie zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie do czasu wydania w/w postanowienia było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Należy przy tym również zauważyć, że zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną poprzez niewydanie orzeczenia, taki prejudykat można uzyskać w ramach innych postępowań. Dlatego też upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę nie znajduje usprawiedliwienia. Zatem nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona. Podobny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy odmawiająca ustalenia warunków zabudowy stała się ostateczna w dniu 27 września 2013 r., tymczasem skargę do sądu wniesiono po upływie kilku lat od zakończenia tego postępowania ( 6 grudnia 2018 r.). Z kolei pismo skarżącego z dnia 3 października 2018 r., nazwane ponagleniem, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Słuszne jest więc w tym zakresie stanowisko pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, który podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji między innymi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrócił uwagę na niedopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.