II GSK 2884/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2584/14 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz O. Spółki z o.o. w P. 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2584/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. Spółki z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej jako Prezes UTK) zatwierdził stawki jednostkowe opłaty podstawowej za usługi podstawowe za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów na rozkład jazdy pociągów 2011/2012. Pismem z [...] kwietnia 2014 r., O. Sp. z o.o. w P. wystąpiła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Prezes UTK odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niemający interesu prawnego. Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] września 2014 r. Prezes UTK utrzymał w mocy powyższe postanowienie. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższe postanowienie. Rozstrzygając kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyłączenie zasady kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne, o którym mowa w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.; dalej u.t.k.), należy interpretować ściśle, co oznacza, że należy odnosić je jedynie do decyzji wydanych m.in. na podstawie art. 33 ust. 8 u.t.k., ale już nie do orzeczeń administracyjnych wydanych w trybie stwierdzenia nieważności, a dotyczących takiej decyzji. Z art. 14 ust. 4 u.t.k. wynika, iż w postępowaniu przed Prezesem UTK stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady zawiera art. 14 ust. 5 u.t.k. dotyczący decyzji rozstrzygających co do istoty m.in. w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 u.t.k., to w pozostałych sprawach mamy do czynienia z drogą sądowoadministracyjną. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 30 ust. 1 i 8 u.t.k., art. 29 ust. 4 u.t.k. i art. 30 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L z 2001 r., nr 75 s. 29), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że O. – przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej P. S.A. oraz urządzeń P. związanych z obsługą pociągów – nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej P., a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest zobowiązany i zarazem uprawniony do zbadania konkretnej sprawy w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd ma jednocześnie obowiązek wziąć z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki ustawodawca enumeratywnie określił w § 2 art. 183 p.p.s.a. Sąd czyni to jednak – jak wskazano – z urzędu, bez względu na podniesienie tego rodzaju uchybienia przez stronę w ramach zarzutów środka odwoławczego. Należy także zwrócić uwagę, iż z problematyką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego związany jest art. 189 p.p.s.a., wskazujący wprost, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu (...), Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę (...). Powyższy przepis jest wyrazem procesowej zasady badania z urzędu przez każdy sąd administracyjny dopuszczalności skargi w każdej sprawie i na każdym etapie jej rozpoznawania. Ponadto, odwołując się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 należy zauważyć, iż zawarte w art. 189 p.p.s.a. sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" wskazuje na różne przyczyny odrzucenia tego środka. Mieszczą się tu więc zarówno takie, które bezpośrednio wynikają z wady nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak i takie, które wprawdzie uzasadniają odrzucenie skargi, jednakże którym nie można przypisać cechy skutkującej stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego. Przechodząc do meritum, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż zainicjowana skargą spółki O. sprawa kontroli postanowienia Prezesa UTK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, stosując analogię do art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.), że właściwe do oceny aktu administracyjnego wydanego w trybie nadzwyczajnym w sprawie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 u.t.k., są sądy administracyjne (pogląd przejęty ze sprawy VII SA/Wa 2576/14). Kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia reżimu sądowej kontroli postanowienia Prezesa UTK z [...] września 2014 r. mają przepisy art. 14 ust. 5 i 6, art. 29 ust. 1 i 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 u.t.k. Jak wskazano, nie ma sporu co do tego, iż skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowano postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) w sprawie dotyczącej decyzji zatwierdzającej stawki opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta jest jednak wyłączona w sprawach wymienionych w art. 5 p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują takie wyłączenie. Tym samym okoliczność, iż kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało przez stronę postanowienie organu wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. i zarazem formalnie spełniające warunki z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie oznacza jeszcze, iż droga sądowa przed sądem administracyjnym jest z tego powodu dopuszczalna. Choć jest to niewątpliwie istotna wskazówka sugerująca taki właśnie reżim kontroli działań administracji publicznej, to jednak nie można nie dostrzegać przepisów regulujących istotę postępowania, w którym kwestionowany akt został wydany, a także sfery działania organu wyznaczonej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dopiero rozważenie tych okoliczności pozwala przesądzić o właściwości danego sądu. Idąc dalej, z przepisów u.t.k., w szczególności z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.k. oraz art. 29 ust. 1i i ust. 5, art. 33 ust. 8, art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 u.t.k. można wywieść, iż kompetencje Prezesa UTK mają w istocie dwojaki charakter. Po pierwsze, przyjmują one postać uprawnień w pełni władczych, w ramach których Prezes UTK oddziałuje na rynek kolejowy w sferze publicznej, zapewniając ochronę określonych wartości publicznoprawnych np. bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Po drugie, Prezes UTK może też działać w formie decyzji lub postanowienia, jako swoisty regulator ingerujący we wzajemne cywilnoprawne relacje podmiotów rynku kolejowego i rozstrzygający kwestie powstałe na skutek sporu pomiędzy nimi bądź na skutek działania jednego z uczestników, mającego wpływ na rynek bądź jego uczestników. Wprawdzie w obu przypadkach orzekanie następuje decyzją bądź postanowieniem przy zastosowaniu, co do zasady, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 4 u.t.k.), jednakże przedstawione rozróżnienie ma decydujące znaczenie przy ustalaniu zasad ochrony sądowej. Rozwijając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż do pierwszej grupy uprawnień bez wątpienia należy zaliczyć możliwość nakazania w drodze decyzji, usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego np.: zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.k.), warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.k.). Prezes UTK może również decyzją wstrzymać ruch kolejowy lub wprowadzić jego ograniczenia na linii kolejowej lub jej odcinku albo na bocznicy kolejowej w razie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy (art. 14 ust. 2 pkt 1 u.t.k.). Do drugiej grupy uprawnień załatwianych w trybie k.p.a. decyzją administracyjną lub postanowieniem należy np. rozstrzygnięcie kwestii udostępnienia infrastruktury kolejowej w razie bezskutecznego upływu terminu zakończenia negocjacji wyznaczonego przez Prezes UTK (art. 29 ust. 1i u.t.k.), rozwiązanie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej (art. 29 ust. 5 u.t.k.), zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe (art. 33 ust. 8 u.t.k.), czy też kary pieniężne nakładane z tytułu niewywiązywania się przez dany podmiot rynku kolejowego z obowiązków wynikających z przepisów prawa względem rynku bądź innych jego uczestników (art. 66 u.t.k.). W następstwie takiego rozdziału, ustawodawca, z uwagi na rodzaj uprawnień Prezesa UTK i sposób załatwienia przez ten organ poszczególnych spraw, wprowadza różne zasady sądowej kontroli aktów przybierających formalną postać decyzji lub postanowienia. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 5 u.t.k., do którego odsyła także ust. 6 tego przepisu, od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1 i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 u.t.k., przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). Z kolei art. 14 ust. 6 u.t.k. stanowi, że do postanowień wydanych przez Prezesa UTK w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1-3 u.t.k., na które służy zażalenie, przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Powyższe należy zestawić z istotą sprawy rozpoznawanej przez Prezesa UTK, o której mowa w art. 33 ust. 8 u.t.k., czyli zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie tych przepisów ustawodawca ustanowił sądowy tryb instancyjny, wskazując w art. 14 ust. 5 i 6 u.t.k. jako właściwy do rozpoznania środka odwoławczego w postaci odwołania lub zażalenia – sąd powszechny (SOKiK), zaś w art. 14 ust. 7 u.t.k. właściwy tryb rozpoznania tych środków – przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego. Pomimo więc tego, że samo postępowanie przed Prezesem UTK na mocy art. 14 ust. 4 u.t.k. toczy się wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zwieńczone jest decyzją bądź postanowieniem, to jednak z uwagi na zawarte w tym przepisie zastrzeżenie (ust. 5 i 6), ocena prawidłowości rozstrzygnięć Prezesa UTK należy do kognicji SOKiK, a nie sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także trybów nadzwyczajnych (w tym występującego w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności). Przemawia za tym okoliczność, iż sądowoadministracyjna kontrola trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczyłaby w istocie sprawy z art. 33 ust. 8 u.t.k., zastrzeżonej dla kontroli SOKiK. Tryb ten dotyczyłby więc nie tylko występującej w niniejszej sprawie kwestii przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopuszczenie – jak wskazał WSA w Warszawie – sądowoadministracyjnej kontroli wydanych w trybie stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych, w szeroko rozumianej sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia stawek, powodowałoby uprawnienie do skontrolowania przez sąd administracyjny również prawidłowości takiego zatwierdzenia (bądź odmowy). To z kolei, niewątpliwie wiązałoby się z oceną merytoryczną zastrzeżoną na mocy art. 14 ust. 5 i 6 u.t.k. do właściwości SOKiK. Uwzględniając powyższe, w świetle art. 14 ust. 6 u.t.k. przyjąć należy, że każde postanowienie, którego ramy prawne wyznacza art. 33 ust. 8 u.t.k., podlega zaskarżeniu do SOKiK, a nie do sądu administracyjnego. Niezasadne było więc przyjęcie przez organ, skarżącego, a w konsekwencji także przez WSA, iż zaskarżenie podjętego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia następuje w drodze kierowanego do Prezesa UTK wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z możliwością złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż z funkcjonalnego punktu widzenia nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego, jakim jest zatwierdzenie stawek opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej, byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności jedynie od tego, w jakim trybie zostałoby wydane rozstrzygnięcie Prezesa UTK. Przyjęcie, że tryb zażaleniowy (do SOKiK) ma zastosowanie we wszystkich zaskarżalnych postanowieniach Prezesa UTK w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia stawek opłat, niezależnie od tego, w jakim trybie zostały one podjęte, pozwala uniknąć systemowego dysonansu i w rzeczywistości dwutorowego rozstrzygania tego rodzaju spraw z zakresu transportu kolejowego. Podkreślić należy, iż dopuszczenie, w zależności od zainicjowanego trybu (zwykły, nadzwyczajny), różnych dróg kontroli aktów wydanych w istocie w tej samej sprawie, mogłoby powodować wkraczanie we wzajemne uprawnienia orzecznicze SOKiK i sądów administracyjnych. Taka sytuacja byłaby z kolei niekorzystna pod względem spójności systemu sądowej kontroli aktów z zakresu administracji publicznej. Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189 i art. 193 p.p.s.a.