I OSK 1413/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Ke 1058/16 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz skarżącego Z. C. 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1058/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w K. przy ulicy Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. obr. [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha przez zezwolenie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przeprowadzenie przez całą szerokość tej nieruchomości, równolegle do ulicy Ś., w odległości około 3,3 m od jej zachodniej granicy (ogrodzenia działki od strony ulicy) przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia DN 63 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym do 0,5 Mpa w rejonie ulicy Ś. w K. (pkt 1). W pkt 2 rozstrzygnięcia ustanowiono pas strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu), zajmujący powierzchnię 0,0031 ha ww. nieruchomości. Przebieg oraz pas strefy kontrolowanej gazociągu został przedstawiony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do właściciela działki [...] o wyrażenie zgody na jej udostępnienie w celu realizacji opisanego wyżej gazociągu, na zasadzie odpłatnej umowy cywilno-prawnej. Z. C. nie wyraził na to zgody. W tej sytuacji inwestor na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. organ I instancji ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi wnioskowanego zezwolenia. W odwołaniu Z. C. kwestionował planowany przebieg gazociągu, wskazując, że zaprojektowana linia gazociągu ominęła dom jego sąsiadki, a w związku z tym był przekonany, iż będzie to możliwe również na jego działce, zwłaszcza z uwagi na istnienie przed posesją krytego rowu. Odwołujący się odnosił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego wszelkie sieci uzbrojenia powinny znajdować się w obszarze pasa drogowego, co podważa stanowisko organu, że istniejące uzbrojenie i zagospodarowanie pasa drogowego ulicy Ś. nie pozwala na umieszczenie w nim sieci. Z. C. zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje już od 4 lat, a nową nawierzchnię ulicy Ś. wybudowano rok temu, co oznacza, że zaprojektowanie sieci gazowej na obszarze pasa drogowego i zarazem w sposób nie kolidujący z innymi sieciami było możliwe już na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro doszło w powyższym zakresie do zaniechania, to obywatel nie może ponosić tego konsekwencji w postaci ograniczenia możliwości pełnego korzystania ze swojej własności. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazano, że w sprawie spełniono wszelkie wymogi formalne związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie tej decyzji. Zdaniem Wojewody, stanowisko wnioskodawcy, że proponowana trasa gazociągu między innymi przez działkę [...] w najmniej uciążliwym zakresie ingeruje w prawa właścicielskie, jest uzasadnione. Jest to bowiem najkrótsza trasa między punktem zasilania, a odbiorcami gazu zlokalizowanymi przy ul. Ś. Budowa gazociągu ma na celu przyczynienie się do podniesienia atrakcyjności terenu dla przyszłych i obecnych inwestorów chcących realizować na terenie tej części miasta budynki mieszkalne lub usługowe, a ponadto przyczyni się do zmniejszenia emisji pyłów i tlenków siarki z palenisk domowych i kotłowni zakładów usługowych, co jest zgodne ze strategią rządu w dziedzinie energetyki i ochrony środowiska. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "K. – P. – D.: Obszar 1 – Ł., Obszar 2 – S." w K., zapisy § 25 pkt 2 lit h dopuszczają na terenie oznaczonym symbolem 2U1 budowę obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z tym, że, jak wynika z ustaleń ogólnych planu (§ 14 pkt 12 lit. d) nowoprojektowane gazociągi powinny być prowadzone w liniach rozgraniczających istniejących dróg poza pasem jezdni. Jednocześnie jednak, jak wskazuje organ odwoławczy, w treści planu dopuszczono lokalizację sieci na innych terenach, pod warunkiem, że ich przebieg nie będzie kolidował z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami w/w planu. Według organu, ta ostatnia okoliczność powoduje, że przedmiotowa działka może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Dodatkowo organ wskazał, że Miejski Zarząd Dróg w K. nie wyraził zgody na zmianę swojej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. i wyrażenie zgody na lokalizację gazociągu w pasie drogowym ul. Ś. na wysokości działki nr [...] - z uwagi na gęstość istniejącego uzbrojenia w pasie drogowym oraz obowiązującą gwarancję wykonawcy przebudowy ul. Ś. (k. nr 103 akt adm.). Przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.1440) stwarza zarządcy drogi prawo do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury w sytuacji, gdy miałoby to doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że skoro z opisu wniosku inwestora wynika, iż oś projektowanego gazociągu zostanie usytuowana w odległości około 3,3 metra od zachodniej granicy działki nr [...] z uwzględnieniem ominięcia istniejącego zadrzewienia na działce, to zlokalizowanie gazociągu na działce nie wpłynie ani też nie zmieni dotychczasowego sposobu korzystania z tej części nieruchomości. Właściciel nieruchomości po zakończeniu inwestycji będzie bowiem mógł z tej części nieruchomości korzystać zgodnie z jej istniejącym zagospodarowaniem. Nadto zlokalizowanie gazociągu nie będzie miało wpływu na warunki jej przyszłej zabudowy. Jak wynika z analizy treści planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzekraczalna linia zabudowy zdefiniowana w § 4 pkt 12, jako linia wyznaczona na rysunku planu, określająca dopuszczalne zbliżenie budynku do dróg publicznych, ciągów pieszo – jezdnych, z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię: schodów, ganków, wykuszy, balkonów, gzymsów nie więcej niż 1,2 m została wyznaczona na działce nr [...] w odległości około 5 metrów od jej granicy. Planowany gazociąg ma być tymczasem usytuowany w odległości 3,3 metra od zachodniej granicy działki nr [...], a zatem będzie zlokalizowany w tej części nieruchomości, w której brak jest możliwości zabudowy, z uwagi na ograniczenia wynikające z planu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. C., zarzucając w niej: 1) naruszenie art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej; 2) naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez: – nieprawidłowe odwołanie się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego, – niejednoznaczne oznaczenie przebiegu inwestycji przez nieruchomość jak i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela, – nie spełnienie wymogu ścisłego określenia zakresu czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości, – brak wskazania publicznego charakteru urządzeń, które mają zostać zlokalizowane na działce w oparciu o zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo warunki określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, – ograniczenie korzystania z nieruchomości w zakresie szerszym niż niezbędny do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego, – wybór wariantu najkorzystniejszego dla inwestora, a nie najmniej obciążającego nieruchomość, – zaniechanie rozważenia niezbędności i zakresu obciążenia działki nr [...] i pominięcie rozważenia interesu właściciela nieruchomości, na której mają być realizowane prace związane z budową gazociągu. Wskazując na te zarzuty Z. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Z. C. podniósł, że działka nr [...] leży na terenach przeznaczonych pod budownictwo usługowe i rzemiosło, oraz że wszelkie nowoprojektowane gazociągi powinny być prowadzone w liniach rozgraniczających istniejących dróg poza pasem jezdni. Jak zauważył, lokalizacja sieci na innych terenach może mieć miejsce wyłącznie pod warunkiem, że ich przebieg nie koliduje m.in z ustaleniami planu. Ten zaś, jak wskazuje skarżący, dla działki nr [...] przewiduje wyłącznie zabudowę usługową i pod rzemiosło, co jego zdaniem, oznacza, że projekt przebiegu nowego gazociągu powinien przewidywać jego poprowadzenie w liniach rozgraniczających istniejących dróg, co w niniejszej sprawie jest możliwe i jest rozwiązaniem najbardziej optymalnym z punktu widzenia interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Skarżący wskazał, że sprzeciw zarządcy drogi w stosunku do planu umieszczenia gazociągu wzdłuż jezdni jest nieuzasadniony albowiem istnieje techniczna możliwość zaprojektowania i wykonania gazociągu poza działką nr [...] i w ciągu istniejących sieci mediów, bez konieczności projektowania go w sąsiadujących z nim prywatnych działkach. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1 u.g.n. wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej muszą mieć charakter celu publicznego, a ten publiczny charakter musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem, jak wskazuje skarżący, w warunkach przedmiotowej sprawy żaden dokument nie określa charakteru projektowanej inwestycji, a w szczególności brak jest decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie realizuje także wskazanego w treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wymogu dotyczącego ścisłego określenia zakresu ograniczenia nieruchomości czasowo, nie precyzując czasu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, organ prowadzący postępowanie zaniechał należytego wykonania obowiązku zlokalizowania inwestycji w sposób, który nie godziłby w konstytucyjną zasadę ochrony własności. W końcowej części skargi jej autor podniósł, iż rzekomo prowadzone z nim rokowania jako wymóg zastosowania procedury wskazanej w treści art. 124 u.g.n. miały charakter pozorny i nie wiązały się z żadną konkretną propozycją odpłatnego korzystania z działki nr [...]. Wnioskodawca nigdy nie przedstawił istotnych warunków ewentualnej umowy z właścicielem co potwierdza, że jego działania miały charakter pozorny i były nastawione wyłącznie na wykazanie, że spełnił on formalny wymóg wynikający z art. 124 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej jako u.g.n. ma służyć temu, by bez konieczności odebrania osobie uprawnionej prawa własności, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania daną nieruchomością z przeznaczeniem na cele budowlane, takie jak budowa określonych przewodów, ciągów, obiektów lub urządzeń infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Z akt sprawy wynika, że wniosek złożony przez przedstawiciela inwestora dotyczył przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego. Cel opisanej inwestycji ma zatem bez wątpienia charakter publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy. Jak wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. – P. – D.: Obszar 1 – Ł., Obszar 2 – S." w K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 czerwca 2012 roku, poz. 1647), a dokładnie z treści jego § 25 pkt 2 lit. h, na terenie, na którym znajduje się działka nr [...], dopuszczono budowę obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem, że nowoprojektowane gazociągi będą prowadzone w liniach rozgraniczających istniejących dróg poza pasem jezdni. Jest to ogólna zasada realizacji tego typu inwestycji, od której plan przewiduje istotny wyjątek wskazany w treści § 14 pkt 12 lit. d. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizację sieci na innych terenach, pod warunkiem, że ich przebieg nie będzie kolidował z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami w/w planu. Właśnie tego rodzaju sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Faktem jest, że projektowany gazociąg nie został poprowadzony w liniach rozgraniczających istniejących dróg poza pasem jezdni, jak stanowi o tym § 25 pkt 2 lit. h w/w planu. Przyczyną takiego stanu rzeczy było umotywowane stanowisko zarządcy drogi, tj. Zarządu Dróg Miejskich w K., który po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika inwestora o wyrażenie zgody na lokalizację przedmiotowego gazociągu w pasie drogowym ulicy Ś., na wysokości działki nr [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że nie jest to możliwe z uwagi na gęstość istniejącego uzbrojenia w pasie drogowym oraz obowiązującą gwarancję wykonawcy przebudowy ulicy Ś. W ocenie Sądu przedstawione przez Zarządcę drogi okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do zaprojektowania sieci gazowej nie w liniach rozgraniczających istniejącej drogi, lecz właśnie przez działkę nr [...], tym bardziej że, takie zlokalizowanie gazociągu na działce nie zmieni dotychczasowego sposobu korzystania z tej części nieruchomości, a właściciel nieruchomości po zakończeniu inwestycji będzie mógł z tej części nieruchomości korzystać zgodnie z jej istniejącym zagospodarowaniem. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 8, 77 i 107 k.p.a. poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej. Wobec niewyrażenia przez skarżącego - w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., stanowiącym odpowiedź na kierowane do niego propozycje lokalizacji na jego gruncie przedmiotowej sieci gazowej - zgody na przedmiotową inwestycję oraz wobec nie podpisania w/w umów przez skarżącego, za prawidłowe należy uznać ustalenie organu, że rokowania w sprawie wejścia na teren nieruchomości w celu realizacji inwestycji nie dały rezultatu. Poza sporem pozostaje więc okoliczność, że inwestor nie uzyskał zgody właściciela na wejście na działkę nr [...], przez którą przebiega inwestycja. Jednoznacznie negatywna odpowiedź skarżącego zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. oraz brak z jego strony reakcji na kolejne kierowane do niego oferty w powyższym zakresie pozwalał orzekającym w sprawie organom administracji na uznanie, że inwestor mimo braku zgody na wejście na teren działki skarżącego spełnił wymóg przewidziany art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczący obowiązku przeprowadzenia rokowań. Taki stan uzasadniał udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie ma racji skarżący dowodząc, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu określenia czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości. W przypadku realizacji nowej inwestycji celu publicznego, co jest przedmiotem niniejszej sprawy, z istoty nie może być mowy o jakimkolwiek terminie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (użytkownika wieczystego). Założenie i przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość stanowiącą własność innych osób następuje na czas bliżej nieokreślony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i uznanie za prawidłowych decyzji organu I i II instancji w przedmiocie ograniczenia prawa własności działki skarżącego 49/11, w sytuacji gdy takie ograniczenie było niezgodne z zapisami § 14 pkt 12 lit b) uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. P. - D.: OBSZAR 1 - Ł., OBSZAR 2 - S." (publ. Dz. Urzęd. Woj. Św. z 01.06.2012r. - dalej "plan miejscowy") oraz w sytuacji, gdy istniała techniczna możliwość przebiegu gazociągu przez pas drogowy ul. Ś. na wysokości działki [...] oraz braku wpływu przebiegu takiego gazociągu na utratę uprawnień z tytułu gwarancji w zakresie przebudowy ul. Ś.; naruszenie § 14 pkt 12 lit b) planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie i nie ustalenie, że gazociąg średniego ciśnienia DN 63 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym do 0,5 Mpa zgodnie z w/w przepisem musi przebiegać na wysokości działki skarżącego [...] w pasie drogowym ul. Ś.; naruszenie § 14 pkt 12 lit d) planu miejscowego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przez działkę skarżącego [...] może przebiegać sporny gazociąg w sytuacji, gdy przebieg takiego gazociągu koliduje z ustaleniami planu miejscowego w postaci § 14 pkt 12 lit b) przewidującego przebieg gazociągu w ul. Ś.; naruszenie art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i uznanie za prawidłowych decyzji organu I i II instancji w przedmiocie ograniczenia prawa własności działki skarżącego [...], w sytuacji gdy istniała inna możliwość realizacji celu publicznego poprzez przeprowadzenie gazociągu zgodnie z planem miejscowym w pasie drogowym ul. Ś. (działka [...]) równolegle do działki [...], w pasie zieleni o szerokości 1 metra pomiędzy granicą działki skarżącego [...], a chodnikiem, bez utraty uprawnień z tytułu gwarancji w stosunku do wykonawcy przebudowy ul. Ś. w K. II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy w postaci: istnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015r. znak: [...] P. Sp. z o.o. zezwalającej na lokalizację gazociągu w pasie drogowym ulicy Ś. (działki nr [...],[...],[...],[...],[...]), przy czym działka [...] sąsiaduje z działką skarżącego [...]; istnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2016r. znak [...] do której dołączono załącznik w postaci mapy, w której uprawniony projektant zaprojektował przebieg gazociągu w pasie drogowym ul. Ś. na wysokości działki skarżącego [...]; art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na skutek braku zaistnienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 124 § 1 u.g.n. w postaci zgodności projektu gazociągu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego Z. C. oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. obr. [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha dla której prowadzona jest księga wieczystą [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Istota problemu prawnego, który występuje w niniejszej sprawie sprowadza się do właściwej interpretacji regulacji dotyczących budowy sieci gazowej, zawartych w uchwale nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. P. - D.: OBSZAR 1 - Ł., OBSZAR 2 - S." (publ. Dz. Urzęd. Woj. Św. z 01.06.2012r.), dalej powoływanej jako "plan miejscowy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego norma wynikająca z § 14 pkt 12 lit b) i d) planu miejscowego stanowi, że zasadą lokalizacji nowoprojektowanych gazociągów jest ich położenie w obrębie pasa drogowego. Zapis o dopuszczalności lokalizacji gazociągu w innych terenach należy rozumieć wyłącznie jako wyjątek od powyższej zasady, związany z faktycznym brakiem możliwości realizacji danej inwestycji zgodnie z zasadą ogólną. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że regulacja stanowiąca o budowie gazociągu w ul. Ś. pozostaje bez związku z unormowaniem zawartym w §14 pkt 12 lit d) planu miejscowego. Regulacja ta odpowiada zasadzie ogólnej budowy sieci gazowej w linii rozgraniczającej drogi, natomiast nie znajduje uzasadnienia odstąpienie w tym jednym przypadku od dopuszczenia wyjątkowo możliwości lokalizacji gazociągu na innym terenie. Wyjątkowy charakter regulacji umożliwiającej położenie gazociągu na terenach innych niż w obrębie pasa rozgraniczającego drogi nakazuje jednak, by przyczyny uzasadniające zastosowanie takiego wyjątku zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji opartej na art. 124§1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. szczegółowo i z powołaniem się na konkretne przepisy prawa wykluczające w określonej lokalizacji budowę gazociągu zgodnie z zasadą ogólną. Gwarantowana konstytucyjnie, szczególna ochrona prawa własności oraz treść planu wykluczają możliwość uznaniowego odstąpienia od zasady lokalizacji nowego gazociągu w obrębie linii rozgraniczających drogę ul. Ś. Jedynie brak możliwości realizacji celu publicznego - budowy gazociągu, na terenach stanowiących własność publiczną uzasadniałby ingerencję w prawo własności skarżącego. Sąd I instancji naruszył przepis prawa materialnego - art. 124 ust. 1 u.g.n., uznając, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, podczas gdy argumentacja w niej zawarta nie dawała podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy powyższego przepisu. Powołana na wstępie niniejszych rozważań interpretacja przepisów planu miejscowego nie pozwala bowiem na zaakceptowanie ogólnikowego stanowiska organu co do niemożności lokalizacji gazociągu w pasie drogowym, z uwagi na gęstość istniejącego uzbrojenia lub gwarancję dotyczącą drogi ul. Ś. Zawarte w zaskarżonej decyzji wywody organu administracji nie mogą być uznane za wystarczające, by stwierdzić, że gazociąg istotnie nie może być ułożony w pasie drogowym. Konieczne byłoby w tym celu powołanie przepisów prawa – norm o charakterze technicznym, które wraz z opisem istniejącego w pasie drogowym uzbrojenia, prowadziłyby do jednoznacznego wykazania, że stan faktyczny sprawy uniemożliwia budowę gazociągu w pasie drogowym. Równocześnie należy zwrócić uwagę na to, że jeśli część gazociągu przy sąsiedniej wobec nieruchomości skarżącego działce [...] została zaprojektowana w obrębie pasa drogowego, to wymaga wyjaśnienia, dlaczego możliwe jest zbudowanie gazociągu w pasie drogowym przy tej nieruchomości, a nie ma takiej możliwości przy nieruchomości skarżącego, zwłaszcza wobec niespornej okoliczności istnienia w obrębie tego pasa rowu krytego. Przedstawiona powyżej ocena prawna czyni zbytecznym odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. W tym stanie sprawy, uznając że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawię art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Organy administracji rozpatrujące sprawę ponownie będą zobowiązane uwzględnić powyższą ocenę prawną.