II SA/Gl 589/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi H. Z. i T. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7722.24.2022.AG w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych oddala skargę UZASADNIENIE Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7722.24.2022.AG, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia H. Z. i T. Z. (dalej – Skarżący, Strony), uchylił postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...], a sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku wszczętego postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej w postaci budowy dwóch wiat o konstrukcji metalowo-drewnianej, organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 6 maja 2019 r. zobowiązał T. Z. – jako inwestora robót budowlanych do przedłożenia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności wykonywanej budowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego zgodnego z wymaganiami art. 33 u.p.b., sprawdzonego dodatkowo zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 u.p.b. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Wskutek zażalenia złożonego przez T. Z., Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał w nim, że skoro wiaty stanowią rozbudowę budynków inwentarskich, to koniecznym jest również zbadanie legalności tych budynków. Następnym postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor zobowiązał T. Z. – jako inwestora robót budowlanych do wstrzymania realizowania budowy dwóch wiat i poinformował, że: 1) zgodnie z art. 48a u.p.b inwestor może złożyć wniosek o legalizację samowolnie rozbudowywanej części obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia lub od dnia, w którym to postanowienie stanie się ostateczne; 2) w przypadku złożenia wniosku o legalizację, w drodze odrębnego postanowienia wydanego w oparciu o art. 49 ust. 2a u.p.b. zostanie ustalona opłata legalizacyjna. Wskutek zażalenia H. Z. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a sprawę przekazał Powiatowemu Inspektorowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach podniósł, że organ I instancji pomimo zaleceń nie wyjaśnił legalności budynków inwentarskich. Ponadto zauważył, że postanowienie zostało wydane w oparciu o błędną podstawę prawną. Wskazując na przepis intertemporalny, tj. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) stwierdził, że wobec tego, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji (przed 19 września 2020 r.), to winny być stosowane uregulowania dotychczasowe. W międzyczasie Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] z dnia 12 maja 2021 r. nakazał T. Z. – jako inwestorowi rozbiórkę dwóch wiat zrealizowanych samowolnie na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Następnie organ I instancji, działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia 24 listopada 2021 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie. Kolejnym postanowieniem nr [...] z dnia 10 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową dwóch wiat konstrukcji metalowo-drewnianej, będącą rozbudową obiektów inwentarskich położonych w P. przy ul. [...], na działce nr [...], przy granicy z działkami nr [...] , [...] oraz [...], a także zobowiązał T. Z. - jako inwestora robót budowlanych - do przedłożenia w terminie do 31 marca 2022 r. następujących dokumentów dotyczących budowy wspomnianych dwóch wiat realizowanych jako rozbudowa istniejących obiektów inwentarskich: – zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności wykonywanej budowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy; – oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; – cztery egzemplarze projektu budowlanego zgodnego z wymaganiami art. 33 u.p.b., sprawdzonego dodatkowo zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 u.p.b. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. W zażaleniu z dnia 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżących stwierdził, że na terenie działki nr [...] o powierzchni 1.420 m2 posadowiona jest jedna wolnostojąca wiata (zanegował twierdzenie o istnieniu dwóch wiat). Zwrócił uwagę, że na tej działce znajduje się również budynek mieszkalny. Według pełnomocnika, powierzchnia tej wiaty jest mniejsza niż 50 m2 i nie pełni ona funkcji użytkowej budynku. Zdaniem pełnomocnika, jej autonomiczną funkcją jest ochrona wjazdu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. W tym stanie rzeczy, w opinii pełnomocnika, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b. nie wymaga ona pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia o którym mowa w art. 30 u.p.b. Konkludując pełnomocnik wyraził stanowisko, że wiata nie stanowi samowoli budowlanej, a tym samym postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Inspektor - po rozpatrzeniu powyższego środka zaskarżenia - wydał w dniu 17 lutego 2022 r. postanowienie kasatoryjne. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie, Wojewódzki Inspektor przychylił się do stanowiska organu I instancji, że wiata wraz z budynkami inwentarskimi tworzą całość techniczno-użytkową, co stanowi o wykonaniu rozbudowy istniejących budynków inwentarskich (obiektów budowlanych oznaczonych w protokole z czynności kontrolnych jako nr 2 i nr 3) o obiekt budowlany (o część obiektu budowlanego) o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 97 m2 (19,8 m długości x 4,9 m szerokości). Jednocześnie stwierdzono, że stosownie do art. 28 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a i art. 30 ust. 1 u.p.b. budowa budynku gospodarczego powyżej 35 m2 wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym, według organu odwoławczego, obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor uznał natomiast, że organ I instancji nie dokonał zbadania zaistnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 u.p.b. warunkujących możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dlatego też wskazał na konieczność dokonania oceny możliwości legalizacji rozbudowy budynków inwentarskich przez pryzmat aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia przez obiekt warunków technicznych. Ponadto wskazał na potrzebę ustalenia przez organ I instancji przed ewentualnym nałożeniem określonych obowiązków na podstawie Prawa budowlanego, czy Inwestor uzyska zgodę właściciela na wykonanie określonych obowiązków, co w ocenie organu odwoławczego, będzie przesądzać o zasadności nakładania obowiązków na Inwestora. Jeśli zaś właściciel działki zgody takiej nie wyrazi, nakazy z procedury legalizacyjnej należy skierować do właściciela nieruchomości. W jednobrzmiących skargach z dnia 22 marca 2022 r., wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przez każdą ze Stron indywidulanie, zawarto żądanie unieważnienia postępowania w zakresie budowy jednej (a nie dwóch) wiat, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach skarg Strony posługując się argumentacją zaprezentowaną we wcześniejszych pismach procesowych składanych w toku postępowania administracyjnego (m.in. w zażaleniu) dowodzą, że sporny obiekt nie jest budynkiem, a wiatą, której wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b. Podkreślono również, że wbrew twierdzeniu organów, jest to jedna wiata. Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 17 lutego 2022 r., którym wyeliminowano z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji nakładające na inwestora obowiązki, których spełnienie warunkuje legalizację samowolnie wybudowanych obiektów. Przed dalszymi rozważaniami przede wszystkim należy wyjaśnić, jaki reżim prawny znajduje zastosowanie w sprawie. Zajmując się tym zagadnieniem należy przywołać art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 – dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z nim do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r. prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji. Skoro więc niniejsze postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r., to obowiązującym w sprawie stanem prawnym jest ten sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. W tej sytuacji - w myśl art. 48 ust. 1 u.p.b. - organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a u.p.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Nie oznacza to, że każda samowola podlega bezwzględnie nakazowi rozbiórki. Otóż stworzono możliwość legalizacji samowoli budowlanych, lecz nie wszystkich i nie w każdych warunkach, co wynika z brzmienia art. 48 ust. 2 u.p.b. Zgodnie z nim można zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt, jeżeli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz który nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zatem wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga od organu nadzoru budowlanego wstępnej oceny stanu faktycznego w powyższym zakresie. Negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Z kolei uznanie, że zachodzą warunki z art. 48 ust. 2 u.p.b., stwarza możliwość zalegalizowania obiektów powstałych bezprawnie. W tym celu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 u.p.b.). W postanowieniu tym – stosownie do art. 49 ust. 3 u.p.b. – ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 u.p.b.; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 u.p.b. Podkreślić jednak należy, że to od woli podmiotu, do którego zostało to postanowienie skierowane zależy, czy przystąpi do procesu legalizacji obiektu. Brak reakcji, a więc niedopełnienie nałożonych obowiązków, prowadzi do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (art. 48 ust. 4 u.p.b.). Wykonanie ich natomiast umożliwia przejście do kolejnych etapów prowadzących do zalegalizowania obiektu budowlanego. Mianowicie dopełnienie tych powinności – co jest weryfikowane przez organ nadzoru budowalnego – otwiera kolejny etap legalizacji obiektu budowlanego jakim jest ustalenie w formie postanowienia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 u.p.b.). Wniesienie wspomnianej opłaty pozwala organowi nadzoru budowlanego na wydanie decyzji: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 u.p.b.). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z etapem procesu legalizacyjnego, gdzie organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w art. 48 ust. 3 u.p.b. Jednak, aby mógł to uczynić wpierw musi dokonać oceny przesłanek z art. 48 ust. 2 u.p.b., które warunkują rozpoczęcie legalizacji samowoli budowlanej. Tylko bowiem analiza prowadząca do pozytywnych wniosków pozwala organowi nadzoru budowlanego do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak trafnie zauważył to Wojewódzki Inspektor, organ I instancji nie poddał weryfikacji wystąpienia przesłanek z art. 48 ust. 2 u.p.b., a z pewnością nie dał temu wyrazu w sporządzonym uzasadnieniu. Dlatego koniecznym jest, aby Powiatowy Inspektor uzupełnił postępowanie administracyjne w tym zakresie ustalając, czy nie występują przeszkody dla przeprowadzenia legalizacji spornych obiektów i co istotne stanowisko to winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu, a także w materiale dowodowym zawartym w aktach. Zajęcie stanowiska w tej kwestii winno być poprzedzone uzyskaniem aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajdują się sporne obiekty, a także oględzinami, które pozwolą na ustalenie obecnego stanu rzeczy. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że dotychczasowe protokoły z tych czynności są nieczytelne, gdyż charakter pisma osoby je sporządzającej uniemożliwia oczytanie ich treści. Ponadto załączniki do protokołów w postaci fotografii nie są opatrzone jakimkolwiek opisem, a kopia mapy zawiera wymiary "czegoś" bez odniesienia do konkretnego obiektu. Brak staranności w tej kwestii sprawiło, że dokumenty te nie dostarczają informacji, które są konieczne dla ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej kolejności dla wydania rozstrzygnięcia. W związku z tym niezbędnym jest aby protokół z oględzin był czytelny nie tylko dla osób uczestniczących w tych czynnościach procesowych. Ponadto dla jasnego zobrazowania sytuacji w terenie należy sporządzić plan sytuacyjny (z naniesieniem wymiarów i odległości obiektów legalnie wzniesionych oraz tych, których dotyczy sprawa) lub zaznaczyć wszelkie istotne informacje na kopii mapy. Powyższe uchybienia nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy samowola budowlana dotyczy dwóch, czy też jednego obiektu, a także czy są to wiaty, czy też doszło do rozbudowy legalnych obiektów. Wobec powyższego przychylić się należy do stanowiska organu odwoławczego, że niedostatki w postępowaniu wymagały wydania postanowienia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, Wojewódzki Inspektor wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, które koncentrują się na twierdzeniu, że przedmiotem sprawy winien być jeden obiekt, który nosi cechy wiaty, podnieść należy, że ustosunkowanie do nich będzie możliwe po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w zaskarżonym postępowaniu, a także przy uwzględnieniu wskazań Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).