II SAB/Rz 83/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku P. D. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W skardze z daty (...) września 2020 r. P.D. (dalej: "Skarżący") zarzucił Komendantowi Policji (dalej: "Komendant") bezczynność i odmowę udostępnienia informacji publicznej, formułując wniosek o: - uznanie bezczynności organu i uznanie, że informacja o którą zwrócił się należy do kategorii informacji publicznej, - o zobowiązanie Komendanta do udostępnienia tej informacji, jak we wnioskowanym zakresie, - wydanie decyzji administracyjnej w terminie 7 dni i przesłanie jej na adres elektroniczny podany we wniosku. W uzasadnieniu Skarżący podał, że za pomocą poczty elektronicznej zwrócił się wnioskiem w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie informacji dotyczących pracy policjanta wymienionego z imienia i nazwiska, tj. o życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informacje o przebiegu drogi zawodowej, kopię mianowania na policjanta, kopię oświadczenia majątkowego, kopię aktualnych badań psychiatrycznych. Wnioskował o skany tych dokumentów po ich anonimizacji. W odpowiedzi Komendant pismem z dnia (...) sierpnia 2020 r. poinformował, na jakim stanowisku pełni służbę wskazany policjant. Wyjaśnił, że w pozostałym zakresie wnioskowane informacje, choć zawierają treść o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, niemniej same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z takim sposobem załatwienia sprawy. Odmowa nie posiada formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.p."), wobec czego pozbawiony został możliwości złożenia odwołania i nie została ona przesłana na adres poczty elektronicznej. Stąd też organ pozostaje w bezczynności. Skarżący wskazał, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o oddalenie skargi w całości. Naprowadził, że podstawowym przepisem regulującym zakres informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, które są informacjami publicznymi, jest art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.p., zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Informacja publiczna to taka, która co do zasady nie obejmuje spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji, które naruszałyby godność, dobre imię, a więc dobra osobiste organu lub osób będących piastunem organu. Komendant zaznaczył, że żądane dokumenty zawierają treść o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, niemniej same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty te, mimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby, nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej, a także nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.p. W ocenie Komendanta organ wydaje decyzję tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie Komendant nie odmówił dostępu do informacji publicznej, gdyż uznał, że wnioskowane dane nie stanowią takiej informacji. Błędne jest także stanowisko Skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności. Organ nie jest w bezczynności w sytuacji, gdy odpowiada na wniosek, nawet jeśli odpowiedź nie satysfakcjonuje wnioskodawcę. Końcowo Komendant wskazał, że w podobnej sprawie (sygn. II SAB/Rz 98/19) skarga została oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Stan sprawy jest następujący. Wniosek Skarżącego z dnia (...) sierpnia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczył udostępnienia zanonimizowanych skanów dokumentów odnoszących się do pracy wskazanego z imienia i nazwiska policjanta, a to życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta, kopii oświadczenia majątkowego oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych. Odpowiadając na ten wniosek Komendant, pismem z dnia (...) sierpnia 2020 r. poinformował, na jakim stanowisku pełni służbę wskazany policjant. Jednocześnie wyjaśnił, że w pozostałym zakresie wnioskowane informacje, choć zawierają treść o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, to są dokumentami prywatnymi i nie podlegają udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Takie załatwienie wniosku jest przedmiotem skargi na bezczynność Komendanta. II. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek Skarżącego obejmujący udostępnienie zanonimizowanych skanów konkretnych dokumentów dotyczy dokumentów prywatnych, jak to przyjął Komendant, kierując się poglądem wyrażonym w sprawie sygn. II SAB/Rz 98/19. W sprawie sygn. II SAB/Rz 98/19 stwierdzono, że policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne, przy czym rozważania Sądu wskazujące na poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego oraz końcowe wnioski, Sąd w tym składzie podziela. W szczególności zgodzić należy się ze stanowiskiem, że skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Zgodzić należy się również z poglądem, wedle którego "Nie oznacza to, że nawet jeżeli wskazany przez skarżącego policjant należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, to wszystkie informacje z nim związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do powołanego już art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest bowiem, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, w które co do zasady (z pewnym zastrzeżeniem co do oświadczenia majątkowego) wpisuje się żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji obejmujących życiorys funkcjonariusza, kopię jego dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela natomiast konkluzji, która w sprawie sygn. II SAB 98/19 zadecydowała o oddaleniu skargi a mianowicie, "że żądane dokumenty zawierają co prawda treść o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji (a więc jak już wskazano, osoby co do zasady pełniącej funkcję publiczną), niemniej jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej". Pojęcie "dokumentu urzędowego" zdefiniowane zostało w art. 6 ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6. Zatem wniosek jest taki, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (tak NSA w wyroku dnia 20 listopada 2019 r., sygn. I OSK 4342/18). We wskazanym wyroku wyrażono również zapatrywanie, iż funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne. Konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych jest to, że dokumenty potwierdzające wykształcenia są niewątpliwie dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Również walor dokumentu urzędowego ma akt mianowania na policjanta czy też wynik aktualnych badań psychiatrycznych. Oznacza to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.p. dokumenty takie - co do zasady - podlegają udostępnieniu w zakresie zarówno postaci, jak i treści. Nie oznacza to jednak, że dokumenty objęte wnioskiem Skarżącego podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu. Mogą bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta wskazanego we wniosku z dnia (...) sierpnia 2020 r. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną z tym jednak zastrzeżeniem, że podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, organ odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Zaznaczyć też należy, że sama anonimizacja takich informacji, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.p. o odmowie dostępu do nich, jest niewystarczającym działaniem organu, które nie chroni przed zarzutem bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2335/18). Reasumując Sąd stwierdza, że skoro wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia w formie skanów m.in. dokumentów urzędowych i nie został załatwiony poprzez ich udostępnienie, względnie poprzez wydanie decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.p., Komendant pozostawał w bezczynności. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), gdyż Komendant stanowisko wyrażone w udzielonej w terminie odpowiedzi opierał w orzeczeniu sądu administracyjnego w podobnej sprawie. Orzeczenie o kosztach ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.