II OSK 2044/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 49/21 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2020 r., nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 49/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. K. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2020 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w wyniku braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., pomimo iż postanowienie to rażąco narusza art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. - bowiem w sprawie w ogóle nie powinna być orzekana rozbiórka obiektu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę postępowania egzekucyjnego, w ramach którego wydane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2020 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2020 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji PINB z 27 lutego 2018 r., którą orzeczono obowiązek rozbiórki domu mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym i wbudowanym garażem oraz doprowadzenia działki nr ... w zakresie ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę według mapy sytuacyjno-wysokościowej z 25 maja 2007 r., stanowiącej załącznik do opisanej decyzji. Zaznaczyć należy, że w postanowieniu z 23 listopada 2020 r. organ wojewódzki szczegółowo przedstawił przebieg postępowania egzekucyjnego wszczętego wobec ustalenia, że skarżąca B. K. i M. K. nie wykonali obowiązków orzeczonych decyzją z 27 lutego 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2018 r., która stała się prawomocna w następstwie wyroku WSA z 19 czerwca 2019 r. II SA/Go 44/19 i wyroku NSA z 20 lutego 2020 r. II OSK 3267/19. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w szczególności ustaleń co do upomnień skierowanych do zobowiązanych oraz wystawionych tytułów wykonawczych. Dostrzegając wady tytułu wykonawczego dotyczącego skarżącej, organ drugiej instancji orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. o uchyleniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę podzielił zasadniczo stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do wadliwości tytułu wykonawczego, warunkujących uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny na skarżącą. Podkreślić należy, że przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach, a przy tym pozwoliły na wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które były istotne dla weryfikacji postanowień organów obu instancji w kontekście przepisów art. 27, art. 59 § 1 pkt 1 i 3, art. 119 § 1 i § 2, art. 121 § 4 i § 5, art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które stanowiły podstawę dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny legalności kontrolowanych postanowień. Zarówno w samym zarzucie kasacyjnym, jak też w jego uzasadnieniu, ograniczono się do stwierdzenia, że w toku postępowania przed organami I i II instancji nie uwzględniono faktu, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki jest wydana bezprawnie. W szczególności podniesiono, że decyzje były doręczone nieprawidłowo, co sprawia, iż są "egzekwowane bezprawnie". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należało stwierdzić, iż jest on całkowicie bezzasadny. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował zgodność z prawem postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym w celu egzekucji obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, która stała się prawomocna wskutek opisanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawową zasadą w postępowaniu egzekucyjnym jest to, że organy egzekucyjne nie badają prawidłowości decyzji ostatecznej, będącej podstawą tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przytoczonego przepisu wynika, że organ egzekucyjny nie weryfikuje podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Tym samym ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego dotyczą wyłącznie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć wydanych przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zatem decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, to zobowiązany nie może kwestionować w ramach postępowania egzekucyjnego legalności decyzji nakładającej obowiązki podlegające egzekucji (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r. II OSK 524/12, 20 lutego 2020 r. II FSK 916/18, 1 grudnia 2020 r. II OSK 1583/18, 18 listopada 2021 r. II OSK 3419/18). Z tych wszystkich względów nietrafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że przy ocenie zaskarżonego postanowienia nie uwzględnił wymogów proceduralnych wynikających z przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4