II OSK 1229/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 395/12 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 550(pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 395/12 po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia 14 listopada 2011 r., nr [...]. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w Koninie (dalej PINB) postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 r. wstrzymał P. S. i J. S. prowadzenie robót budowlanych dotyczących tymczasowego obiektu letniskowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina W. o wymiarach 9.06x5,81 m, powierzchni z tarasem 47,46 m² i nałożył obowiązek przedstawienia PINB w terminie 3 miesięcy zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a po zrealizowaniu powyższego obowiązku zobowiązał właścicieli do przedłożenia w terminie 4 miesięcy 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 prawa budowlanego nakazał P. S. i J. S. rozbiórkę tymczasowego obiektu letniskowego o pow. 47,46 m² usytuowanego na działce gruntu oznaczonej nr [...], w miejscowości [...] gmina W. z uwagi na nie wywiązanie się z zobowiązań wskazanych w postanowieniu z dnia 4 listopada 2009 r. W wyniku prowadzonego postępowania PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt letniskowy posadowiony został po dniu 25 marca 2009 r. a przed dniem 28 września 2009 r. W związku z powyższym zastosowanie w przedmiotowej sprawie znalazły przepisy art. 48 prawa budowlanego obowiązujące w tym okresie. W odwołaniu P. S. i J. S. zażądali uchylenia powyższej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie podjęto bezzasadnie, ponieważ nie byli inwestorami tego obiektu który nabyli od poprzedniego właściciela. Decyzji tej zarzucili też naruszenie art. 29 prawa budowlanego oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niezalegalizowanie budynku. Decyzją z dnia 21 marca 2012 r. WWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że znajdujący się na działce nr [...] obiekt letniskowy o powierzchni zabudowy 47,46 m² jest podłączony do - zlokalizowanego przy granicy działki od strony drogi dojazdowej w odległości około 9,60 m od domku letniskowego – szamba dwukomorowego o pojemności 10 tys. litrów. Domek ten ma dwuspadowy dach i jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (konstrukcja drewniana, a ściany pokryte sidingiem), nie jest on trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów bowiem posadowiony jest na bloczkach betonowych. Jest więc tymczasowym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) niebędącym budynkiem (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podzielił pogląd organu nadzoru budowlanego I instancji, że wykonanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego (wraz z urządzeniami budowlanymi) wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). Jest to konsekwencją braku przesłanek do zastosowania któregokolwiek z wyłączeń od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określonych w art. 29-31 tej ustawy. W szczególności brak było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w którym przewidziano możliwość budowy na podstawie zgłoszenia tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem. Przepis ten dotyczy bowiem tylko takich tymczasowych obiektów budowlanych, które mają istnieć do 120 dni, podczas gdy przedmiotowy obiekt istnieje już - co jest bezsporne - znacznie dłużej. Jeśli wobec tego bezsporne jest, że w 2009 r. (pomiędzy 25 marca a 28 września) wykonane zostały roboty budowlane polegające na budowie (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego) obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 47,46 m² usytuowanego na działce nr [...], obiekt ten nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2 prawa budowlanego), lecz tymczasowym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 5 prawa budowlanego), budowa ta mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przy jednoczesnym braku przesłanek zastosowania art. 29-31 tej ustawy) i niewątpliwe jest, że budowa tego obiektu nie była nigdy przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie tylko uzasadnione, lecz również konieczne (art. 48 ust. 1 prawa budowlanego) było w tym przypadku przeprowadzenie przez organ nadzoru postępowania administracyjnego w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego. Dlatego na skutek niewykonania obowiązków, określonych w postanowieniu organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 4 listopada 2009 r. (zobowiązani nie podjęli żadnych działań, by wykonać którykolwiek z nałożonych obowiązków), obowiązkiem tego organu było nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego). W skardze na powyższą decyzję P. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając obrazę przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że tymczasowe obiekty letniskowe, co do których nakazano rozbiórkę nie należą do żądnej kategorii obiektów wymienionych w art. 29 prawa budowlanego, w sytuacji gdy mają one charakter tymczasowy, nie są trwale połączone z gruntem i zgodnie z pierwotnym założeniem są przeznaczone do przeniesienia, a stwierdzenie, że do czasu posadowienia tych budynków minęło ponad 120 dni nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w tym czasie skarżący nie byli ani właścicielami budynku, ani inwestorami. Zarzucił także naruszenie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie posadowienia budynku przez jego niezastosowanie i niezalegalizowanie budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż te podnoszone w skardze. Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły datę wybudowania przedmiotowego obiektu i to, że obiekt ten nie może być zaliczony do obiektu o którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Natomiast kwestia, która nie została należycie wyjaśniona w niniejszej sprawie dotyczy charakteru spornego obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego bez uprzedniego rozważenia stwierdziły, że przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Tymczasem organy winny rozważyć kwestię zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasowym obiektem budowlanym według definicji zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego będzie budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, albo budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, albo obiekt małej architektury. W przepisie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wyróżnione zostały dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Po pierwsze, jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Cecha tymczasowości wynika w tym względzie z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii czy też projektu obiektu budowlanego. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Ustawodawca dokonał jednocześnie przykładowego wyliczenia tego rodzaju obiektów budowlanych. Pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego nie można obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia niepołączonego trwale z gruntem, bez uprzedniego rozważenia, czy jest ono obiektem budowlanym (Komentarz. Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego. Wydanie I z 2012 r.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z powyższego wynika, że tymczasowy obiekt budowlany to nic innego, jak obiekt budowlany, a więc budynek, budowla czy obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 prawa budowlanego), posiadający dodatkowe szczególne cechy (przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki czy też nie połączony trwale z gruntem). W obowiązującym prawie nie ma obiektów budowlanych o charakterze tymczasowym, które można budować w dowolnie wybranym celu, w dowolnym miejscu i bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nawet jeżeli są to obiekty niepołączone trwale z gruntem. Przekonanie, ze obiekt budowlany niemający trwałego połączenia z gruntem jest tymczasowym obiektem budowlany, zwolnionym z wszelkich rygorów prawnych, który można zbudować na swojej działce niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub bez uzyskania wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy, jest z gruntu błędne. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W orzecznictwie sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08). Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie rozważyły należycie charakteru przedmiotowego obiektu, wskazując jedynie bez głębszych rozważań, ze jest to obiekt budowlany tymczasowy. Organy opisały sporny budynek jako obiekt o dwuspadowym dachu, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (konstrukcja drewniana, ściany pokryte sidingiem) i nietrwale zwianym z gruntem. Nie rozważyły natomiast kwestii związanej z trwałością techniczną tego budynku oraz czy budynek ten posadowiony jest na bloczkach betonowych, a jeżeli tak, to czy bloczki te osadzone są w ziemi, co wiązałoby budynek z gruntem. Organy poza tym nie wyjaśniły jaki wpływ na charakter przedmiotowego obiektu budowlanego mają zamieszczone w nim instalacje (elektryczna, wodociągowa i kanalizacyjna - dostęp budynku do zbiornika na nieczystości płynne). Zatem rolą organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie więc prawidłowe zakwalifikowanie spornego obiektu budowlanego, po uprzednim wyjaśnieniu powyższych kwestii i w zależności od poczynionych ustaleń zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., podjęcie dalszych kroków przewidzianych przepisami Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie niezebrania pełnego materiału dowodowego i nieustalenia stanu faktycznego oraz niepełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Organ podniósł, że w uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowy obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych co wprost wynika z protokołu oględzin a co wyklucza zakwalifikowanie go jako budynku. Ponadto Sąd nie wyjaśnił w jakim celu należy dokonać kwalifikacji obiektu tymczasowego wynikającej z treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, bo i tak obiekt ten będzie podlegał rygorowi uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji jego braku uregulowaniu zawartym w art. 48 Prawa budowlanego. WWINB w sytuacji nieuznania powyższego zarzutu i nie uwzględnienia wniosku zarzucił również naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Jak to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji najważniejsza kwestią do rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednak wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwalało na trafne określenie charakteru tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem, określonego w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Kwestie te opisane zostały przez organ pierwszej instancji na stronach 1 i 3 jego decyzji i na stronach 1, 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji. Organy oparły się w szczególności na wynikach oględzin przeprowadzonych na działce na której posadowiono obiekt. Protokoły z tych oględzin znajdują się w aktach sprawy, do nich został załączony materiał fotograficzny, z którego niezbicie wynika, że obiekt posadowiony jest na niewielkich bloczkach betonowych rozmieszczonych na gruncie. Bloczki betonowe na których osadzono obiekt nie wiążą go z gruntem, bowiem z materiału fotograficznego wynika, że niewielkie zagłębienie bloczków było związane jedynie z koniecznością równego osadzenia obiektu i uniemożliwienia bezpośredniego kontaktu podłogi z ziemią. Nie trzeba być specjalista z zakresu budownictwa aby przyjąć, że obiekt nie jest posadowiony na fundamencie. Brak trwałości związania obiektu z gruntem potwierdza także skarżący, na co wskazał także Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro tak, to w świetle definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na brak fundamentu, zbędnymi są dalsze rozważania na temat tego czy obiekt ten jest budynkiem, ponieważ nim nie jest. Przytoczone przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie NSA jako dotyczące problemu oceny trwałego związania z gruntem reklamy, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nakazał także wyjaśnienie wpływu na charakter przedmiotowego obiektu jaki mają umieszczone w nim instalacje. Nie wskazał jednak jaki cel miałyby mieć takie rozważania. Tymczasem analiza rodzaju instalacji znajdujących się w przedmiotowym obiekcie budowlanym nie może wpłynąć na ocenę jego charakteru, bowiem takie instalacje mogą się znajdować zarówno w budynku jak i obiekcie tymczasowym. Z powyższego wynika, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który jak to trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, nie mógł być wybudowany na podstawie zgłoszenia, bowiem nie mieści się w kategoriach obiektów wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, w szczególności w jego punkcie 12. Słusznie zatem zwraca uwagę skarżący kasacyjnie na to, że w realiach niniejszej sprawy nie ma także znaczenia do której z dwóch charakterystyk tymczasowego obiektu budowlanego zaliczyć należy obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszej sprawy. Wydana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzja o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego, którym jest tymczasowy obiekt budowlany o jakim mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego niezależnie od tego czy wyczerpuje znamiona pierwszej części definicji legalnej tymczasowego obiektu budowlanego czy też jej drugiej części. Zatem ustalenia w tym zakresie nie miałyby wpływu na wynik sprawy, a ich brak z uwagi na treść przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. W szczególności, że obecni właściciele obiektu zdecydowali, że nie wykonają żadnego z obowiązków przewidzianych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na zasadność zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczności wynikające z prawidłowo ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego uprawniały je do orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego o powierzchni 47,46 m² wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę P. S. oddalił. Z uwagi na wynik sprawy, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie poniesionych przez skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.