I SAB/Wa 179/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. S. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. S. pismem z [...] czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Powyższy wniosek z [...] lutego 1949 r. został rozstrzygnięty orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1961 r., nr [...]. W związku wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] października 2008 r., nr [...] stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia dekretowego z 1961 r. wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został ponowiony [...] lipca 2011 r., a uprzednio M. S. [...] lutego 2009 r. wniósł o uregulowanie tej sprawy, informując Prezydenta o wydaniu powyższego rozstrzygnięcia przez Kolegium. Przy czym samo orzeczenie organ dekretowy otrzymał [...] października 2008 r. Jak wynika z akt sprawy organ rozpoczął gromadzenie materiału i w rezultacie tych działań [...] marca 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r. uzyskał do innych jednostek organizacyjnych urzędu informacje, dotyczące przedmiotowego terenu. Następnie pismem z [...] grudnia 2012 r. M. S. przełożył zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...], dotyczące księgi hipotecznej nr [...],[...],[...] i [...]. Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2014 r., nr [...]zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania podziałowego polegającego na wydzieleniu gruntu, pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...]. [...] marca 2015 r. m. in. M. S. wystąpił z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie organ wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Dzielnicy [...] o rozważenie możliwości podziału nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], w celu realizacji roszczeń dekretowych. W sprawie zostało złożone również zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przy czym uprzednio postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 37 § 2 kpa., zobowiązało Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku w terminie do [...] października 2015 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przez Prezydenta [...] przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Kolejnym wystąpieniem z [...] września 2018 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się sprawa podziału nieruchomości dekretowej. W tym dniu wystąpił też do uczestników postępowania o przedłożenie odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych oraz oryginałów udzielonych pełnomocnictw. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Biuro Geodezji i Katastru udzieliło informacji, że w odniesieniu do działki ewid. nr [...], z obrębu [...] nie toczy się postępowanie podziałowe, a sprawa, na którą powołano się w wystąpieniu z [...] września 2018 r., dotyczyła aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz została zakończona decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...]. Pismem z [...] grudnia 2018 r. M. S. wniósł o podjęcie postępowania, z uwagi na odpadnięcie przyczyny jego zawieszenia, a [...] marca 2020 r. wystąpił z ponagleniem. Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...] podjął postępowanie w sprawie, bowiem w wyniku przeprowadzenia analizy geodeta stwierdził, że zachodnia granica działki [...], wg ewidencji gruntów przebiega przez budynek i pokrywa się z zachodnią granicą dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], zaś jej granica północna pokrywa się z północną granicą dawnej nieruchomości hipotecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Kolejną czynność w sprawie Prezydent podjął [...] czerwca 2020 r., kiedy to poinformował strony postępowania, że w obrocie prawnym nadal pozostaje orzeczenie administracyjne z [...] września 1951 r. odmawiające M. S. przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Po czym wystąpieniem z [...] lipca 2020 r. organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] listopada 2020 r. Pismami z [...] i [...] czerwca 2020 r. organ wystąpił do innej jednostki organizacyjnej urzędu Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego [...] o informacje, czy w zasobach archiwum znajduje się obwieszczenie o wydaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. W złożonej skardze na bezczynność skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie nie później jednak niż w terminie 7 dni, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarżący uzasadnił, że postępowanie toczy się od [...] października 2008 r. Przez kolejne 7 lat w sprawie nie działo się nic, a [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązało organ do rozpoznania wniosku w terminie do [...] października 2015 r. Przed upływem tego terminu postępowanie zostało zawieszone z przyczyn, które jak się okazało znane były organowi od co najmniej 2008 r. [...] maja 2018 r. ustała przyczyna zawieszenia postępowania, co powinno skutkować podjęciem postępowania. Organ nie jest zainteresowany zakończeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2020 r. podjął prowadzone postępowanie, a pismem z [...] czerwca 2020 r. poinformował strony postępowania o znajdującym się w aktach prawy orzeczeniu z [...] września 1951 r. oraz wystąpił do różnych instytucji archiwalnych o udzielenie informacji, czy w zasobach znajduje się obwieszczenie po wydaniu tego orzeczenia. Przewidywany termin zakończenia postępowania wyznaczony został na [...] listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa, zaś przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Uznać zatem należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną, w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. - tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego od kilkunastu lat, a więc pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Sąd uwzględnił przy tym okres zawieszenia postępowania. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu powyższego wniosku należało uznać za całkowicie uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w spawie i nie spowoduje uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, biorących w nim udział. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpoznaniu niniejszej sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej nie został rozpoznany od kilkunastu lat, gdyż odżył, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] stwierdziło nieważność uprzednio wydanego orzeczenia dekretowego z 1961 r. Uwzględniając zatem złożoność postępowania wskazać należy, że organ do 2014 r. nie podejmował odpowiednio skoncentrowanych działań w sprawie. Dopiero w 2020 r. podjął czynności w sprawie bezpośrednio nakierowane na jej zakończenie. Powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w kpa., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa.). Przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych uprzednio przepisów postępowania uznać należy za mający charakter kwalifikowany (rażący). Przy czym podkreślić należy, że okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią żadnego wytłumaczenia wieloletniego prowadzenia postępowania i sporadycznego podejmowania czynności w sprawie. Odnosząc się z kolei do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazać należy, iż jej zasądzenie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, tj. kiedy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa., w szczególności, gdy po zobowiązaniu przez Sąd organu w dalszym ciągu nie rozstrzyga sprawy. W niniejszej sprawie skarżący podniósł, że sposób prowadzenia postępowania, jego długotrwałość, powoduje, iż powinien otrzymać sumę pieniężną. W ocenie Sądu istnieje uzasadniona obawa, że bez tej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki, co jest uzasadnione dotychczasowymi opisanymi wyżej sporadycznymi działaniami w sprawie. Od 2008 r. do 2012 r. Prezydent nie podejmował właściwie działań w celu rozpoznania wniosku dekretowego, a następnie w 2014 r. zawiesił postępowanie. Przy czym zostało ono podjęte po upływie znacznego czasu od uzyskania informacji o ustąpieniu przyczyny, a nie niezwłocznie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że już suma pieniężna w wysokości 2.000 zł skłoni organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jedocześnie przyznanie wyższej sumy, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przy uwzględnieniu czasu zawieszenia postępowania administracyjnego, stanowiłoby zbyt dotkliwą sankcję dla organu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Pkt 3 orzekł w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.