IV SA/Wa 269/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz at. 194 ust. 4 ustawy z dna 14 grudnia 2012 r. o odpadach, po rozpatrzeniu odwołania T. P., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019., nr [...]., o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 77 921 zł za zbierane odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu podano, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołaną wyżej decyzją, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] T. P., [...], [...] C., wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 77 921 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr geod. [...], zlokalizowanej pod adresem wieś K., nr [...], gmina J. W odwołaniu T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także przeprowadzenie postępowania dodatkowego w celu uzupełnienia materiałów dowodowych. Rozpatrując odwołanie GIOŚ wskazało, iż organ I instancji w okresie od dnia 19 października do 29 listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę prowadzonej przez T. P. działalności gospodarczej pod nazwą [...] T. P. na terenie zlokalizowanym w K.[...] w J. Kontrolę przeprowadzono w związku z wnioskiem mieszkańców wsi K., w którym wskazano, że na terenie nieruchomości K.[...] zbierane są m.in. folie, pojemniki po olejach i środkach ochrony roślin, co stwarza realne zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Podczas kontroli na terenie nieruchomości K. [...] stwierdzono obecność odpadów folii rolniczej (polietylen małej gęstości- LDPE), sznurka polipropylenowego (PP), opakowania big-bag oraz siatki rolniczej (polietylen dużej gęstości- HDPE). Odnotowano obecność odpadów zbelowanych, jak i folii leżącej luzem. Ze względu na rolnicze pochodzenie odpadów, zakwalifikowano je pod kodem 02 01 04 - odpady tworzyw sztucznych (z wyłączeniem opakowań) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 poz. 1923). Ilość magazynowanych odpadów określono na podstawie objętości pojedynczej beli (0.93 m3) oraz ilości bel (152 szt). Objętość bryły zgromadzonych odpadów folii luzem obliczono na podstawie załącznika 6 do ustawy o odpadach. Wykonane pomiary i obliczenia wykazały, że na ww. nieruchomości znajdowało się 259,736 m3 odpadów o kodzie 02 01 04. Ustalenia te zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] [...], podpisanym przez kontrolującego w dniu 29 listopada 2019 r. Kontrolowany odmówił podpisania protokołu i nie przedstawił pisemnego stanowiska w tej sprawie. Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. organ I instancji zawiadomił T. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez zezwolenia, na posesji w K. W dniu 15 stycznia 2019 r. strona zapoznała się z materiałem dowodowym, a pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. poinformowała organ, że odpady z nieruchomości K. [...] zostały usunięte do dnia 20 stycznia 2019 r. W dniu 1 kwietnia 2019 r. organ I instancji ponownie dokonał kontroli nieruchomości i stwierdził brak magazynowanych wcześniej odpadów. ` Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. organ I instancji wymierzył T. P., administracyjną karę pieniężną w wysokości 77 921 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr geod. [...], zlokalizowanej we wsi K. [...], gmina J. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu akt sprawy stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że strona prowadziła zbieranie odpadów. Kontrola wykazała, że powyższe działania prowadzone były bez wymaganego zezwolenia, naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...] [...], którego strona nie podpisała, ale też nie skorzystała z prawa przedstawienia swojego stanowiska na piśmie. W protokole organ I instancji szczegółowo opisał stan faktyczny i wykazał naruszenia. Protokół kontroli został podpisany przez pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, co potwierdziło tym samym treści w nim zawarte. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 kpa "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". W związku z powyższym przedmiotowy protokół kontroli należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów". Działalność prowadzona przez stronę polegająca na gromadzeniu odpadów przed późniejszym przekazaniem ich uprawnionym podmiotom, obligowała ją do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Strona posiadała decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów (m .in. odpadów o kodzie 02 01 04) w miejscowości S. przy ul. [...] [...]. Powyższe nie oznacza jednak, że strona upoważniona była na podstawie tego zezwolenia, do zbierania odpadów w miejscowości K. [...]. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zezwoleniu na zbieranie odpadów określa się oznaczenie miejsca zbierania odpadów, co oznacza, że zezwolenie wydawane jest dla konkretnej lokalizacji i nie może być podstawą do zbierania odpadów na innym terenie niż wskazany w zezwoleniu. Organ w powołaniu się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 496/16, stwierdził, że kara pieniężna nałożona na stronę zaskarżoną decyzją jest zasadna. GDOŚ wskazał, iż według z art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach wysokość kary. o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy Wysokość administracyjnej kary pieniężnej oblicza się zgodnie z następującym wzorem: K = O x S, gdzie: K — oznacza wysokość administracyjnej kary pieniężnej, O-oznacza domyślną objętość bryły zgromadzonych odpadów [m3] obliczoną z uwzględnieniem długości, szerokości i wysokości bryły zgromadzonych odpadów, przy czym długość i szerokość bryły zgromadzonych odpadów stanowią boki prostokąta, które są styczne do podstawy bryły nagromadzonych odpadów, natomiast wysokość mierzona jest w najwyższym punkcie bryły, S - oznacza stawkę za 1 [m3] zgromadzonych odpadów, gdzie: 1) za odpady niebezpieczne stawka wynosi 600 zł; 2) za odpady inne niż niebezpieczne i obojętne stawka wynosi 300 zł; 3) za odpady obojętne spełniające wymagania dotyczące dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118, stawka wynosi 100 zł. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia 29 listopada 2018 r. wynika, że strona zebrała 259,736 m3 odpadów, wobec tego wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi: K = 259,736 m3 x 300 zł = 77 921 zł. Zatem organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o obowiązujące przepisy. Organ odwoławczy za bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. i stwierdził, że organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie zebrał i ocenił cały materiał dowodowy. Z protokołu kontroli wynika, iż strona oświadczyła, że po dostarczeniu paszy do rolnika, zużyte folie są magazynowane w celu przekazania uprawnionym podmiotom. Przepakowywanie na terenie posesji K. [...] dotyczyło natomiast jedynie glazury i terakoty. Działalność ta nie prowadzi do wytworzenia odpadów o kodzie 02 01 04, za zbieranie których została wymierzona administracyjna kara pieniężna. Za bezpodstawny GIOŚ uznał zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał wszystkie fakty i dowody, na których się oparł, a także wskazał przyczynę, dla której odmówił wiarygodności twierdzeniom strony dotyczącym pochodzenia magazynowanych odpadów. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy wymagane art. 107 § 3 kpa i nie jest dotknięta wadą nieważności. Ponadto strona na żadnym etapie postępowania nie składała wniosków dowodowych ani uwag. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów art. 194 ust. 4. art. 196, art. 197 pkt. 1, art. 198 i art. 199 ustawy o odpadach poprzez niezasadne wymierzenie kary. GIOŚ stwierdził, że strona prowadziła zbieranie odpadów na posesji K. [...] bez wymaganego zezwolenia, za co, zgodnie z art. 194 ust. 4, wymierza się karę administracyjną w wysokości nie mniej niż 10 000 zł i nie więcej niż 1000 000 zł. Kara wymierzona została w drodze decyzji przez właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli i dokonanych pomiarów objętości zebranych odpadów. Nie doszło do naruszenia art. 198 ustawy o odpadach. Decyzja organu I instancji wskazuje zarówno rodzaj naruszenia i dzień jego stwierdzenia, jak i wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Organ I instancji w prawidłowy sposób określił wysokość administracyjnej kary pieniężnej opierając się na jasno określonym wzorze, stanowiącym załącznik 6 ustawy o odpadach, który uwzględnia rodzaj i objętość zebranych odpadów. Ponadto w czasie kontroli poinformowano Państwową Straż Pożarną o potencjalnym zagrożeniu pożarowym, co wskazuje, że naruszenie strony mogło stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Podczas procesu spalania tworzyw sztucznych powstaje bowiem szereg niebezpiecznych związków. Przede wszystkim jest to tlenek węgla- powodujący utratę koordynacji ruchu, a w wyższych stężeniach, np. 0,2%- nagłą śmierć oraz dwutlenek węgla- w stężeniu powyżej 2% powodujący zaburzenia oddychania, a także chlorowodór, cyjanowodór, fosgen, tlenek siarki [dr inż. Jacek Iwko, "Zachowanie się tworzyw sztucznych w warunkach pożarowych- cz. I" w: "Tworzywa Sztuczne i Chemia" nr 3/2009]. GDOŚ stwierdził że w niniejszej sprawie nie zaszły wymienione w ar. 189f k.p.a. przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona, co prawda zaprzestała naruszania prawa, o czym poinformowała organ I instancji i co wykazała ponowna kontrola z dnia 1 kwietnia 2019 r., ale popełnione naruszenie, nie można uznać za znikome naruszenie prawa ze względu na znaczną ilość zebranych odpadów. Sankcja wymieniona w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach ma charakter obligatoryjny, a w konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:1) art. 194 ust. 4 i art. 199 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej było obligatoryjne i zasadne, a wysokość kary została określona w sposób prawidłowy,. odmowę uwzględnienia argumentacji z odwołania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy wskutek usunięcia odpadów zaprzestano naruszeń. Powyższe skutkuje również nieważnością decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) art. 7. zw. z. art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, nie wyczerpujący i wybiórczy, prowadzący do błędnych ustaleń, utrzymanie w decyzji organu I instancji pomimo pomijania przez organ I instancji twierdzeń i wyjaśnień składanych przez skarżącego, nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, 3) art. 189f k.p.a., ewentualnie art. 202 ustawy o odpadach w zw. z art. 67a i 67b Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub umorzenia tej należności zwłaszcza gdy strona zaprzestała naruszenia prawa i okoliczność ta została potwierdzona w trakcie ponownej kontroli. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie o jej uchylenie w całości warz z decyzja organu I instancji, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 77 291 zł stanowił art. 194 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2019 poz. 701 ze zm., dalej jako ustawa). Zgodnie z ust. 4 art. 194 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Wedle zaś ust. 6 powołanego artykułu wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter związany a nie uznaniowy, co wynika wprost z użytego w tym przepisie ze sformułowania "administracyjną karę pieniężną wymierza się". Oznacza to, że organ ochrony środowiska jest zobowiązany wymierzyć tę karę w każdym przypadku, w którym zostanie ujawnione, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia. Nadmienić należy, iż zgodnie z art. 199 ustawy, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że zawiera on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości kary administracyjnej w granicach ( "widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ stanowi opiera się na kryteriach zobiektywizowanych ( por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 369/16, CBOSA). Z powyższego wynika, że okoliczność zaprzestania zbierania odpadów przez skarżącego, nie mogła uzasadniać odstąpienia od wymierzenia kary. Przyczyną wymierzenia skarżącemu spornej administracyjnej kary pieniężnej było ustalenie, że skarżący nie posiadając ku temu stosownego zezwolenia, zbierał na terenie nieruchomości położonej w K. [...] odpady folii o kodzie 02 01 04 tworzywa sztuczne. Z protokołu kontroli [...] wynika jasno, że przeprowadzona kontrola ujawniła, że skarżący na przedmiotowej nieruchomości zgromadził 259,736 m3 odpadów folii. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA - CBOSA). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący posiadał zezwolenie na zbieranie odpadów, w tym o kodzie 02 01 04, udzielone decyzją z dnia 19 stycznia 2016 r. przez Starostę [...], przy czym jako miejsce prowadzenia takiej działalności gospodarczej wskazano nieruchomość oznaczoną jako działki ew. o nr: [...], [...], [...], i [...], położoną w miejscowości S. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że powyższa decyzja nie uprawniała skarżącego do zbierania odpadów na nieruchomości innej niż wskazanej przez Starostę [...]. Zatem zbieranie przez skarżącego odpadów folii na nieruchomości w K. było nielegalne z powodu braku zezwolenia wymaganego przepisami ustawy o odpadach. W tych warunkach organy ochrony środowiska miały prawny obowiązek ustalić ilość zgromadzonych odpadów a następnie obliczyć wysokość kary i wymierzyć ją decyzją administracyjną. Organy obu instancji stosując zasady ustalania wysokości kary zawarte w załączniku nr [...] do ustawy, prawidłowo określiły jej wysokość na kwotę 77 921 zł. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Co do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zważyć należy, że muszą być spełnione dwie przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszenia prawa. Przede wszystkim, w sprawie nie można przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Po pierwsze, naruszenie dotyczyło zbierania odpadów, a zatem jednej z kluczowych kwestii z punktu widzenia gospodarki odpadami. Po drugie, przedmiotowe naruszenie dotyczyło znacznej masy odpadów folii, a mianowicie 259,736 m3. Po trzecie, naruszenie warunków zezwolenia było spowodowane działaniem w pełni świadomym, skoro skarżący miał decyzję na zabieranie tego rodzaju odpadów na nieruchomości położonej miejscowości S., a działalność tę prowadził bez zezwolenia na nieruchomości położonej w K. Odstąpienie od wymierzenia skarżącemu kary było w istocie zaprzeczeniem podstawowej funkcji kary administracyjnej z art. 194 ust. 5 ustawy, jaką jest funkcja prewencyjna (tj. motywowanie przedsiębiorców do zaprzestania łamania zasad gospodarki odpadami). W ocenie Sądu w sprawie zachodzi oczywisty brak przesłanek do jego zastosowania. Po pierwsze, brak spełnienia łącznie obu przesłanek z art. 189f k.p.a. nie pozwala na przyjęcie, że odstąpienie od wymierzenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Po drugie, z uwagi na charakter deliktu, nie jest tu możliwe w ogóle spełnienie przesłanki usunięcia skutków naruszenia (jest to bowiem odmienna kategoria od zaniechania naruszenia – por. np. (por. Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt - Gotowicz M., Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, teza 22 do art. 189f, LEX 2020). Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia, w całości za chybione uznać należy zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o odpadach. Za pozbawione uzasadnionych podstaw należy również uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.