IV SA/Po 609/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. T. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z drogą wewnętrzną, zlokalizowanych na terenie części działki nr geod. [...], położonej w miejscowości M., gmina R.. Odwołanie od tej decyzji złożyła wnioskodawczyni, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że sama analiza urbanistyczna, jak i projekt decyzji nie są zgodne z treścią wniosku i czynią zamierzenie w tym kształcie niemożliwym do zrealizowania. Decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania K. T., reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika, działając na podstawie art.138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz.735, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie bez zachowania norm prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, a zaproponowana we wniosku szerokość drogi wewnętrznej na 8 metrów jest wystarczającą do normalnej obsługi tych 5 budynków mieszkalnych bez tak zwanej "nawrotki", o którą wnioskodawczym się nie ubiegała, ta "nawrotka" nie była przedmiotem wniosku i jest to wystarczająca przeszkoda do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Organ I instancji nie ma uprawnień do ustalania kształtu wniosku, to jest zastrzeżone wyłącznie dla wnioskodawcy. Po drugie, osoba sporządzająca projekt decyzji, posiadająca uprawnienia architekta albo urbanisty, bez większych trudności jest w stanie wyliczyć wymiary działki, każdej dla tych pięciu budynków i obliczyć, czy na takiej działce, przy takiej a nie innej linii zabudowy, da się zrealizować budynek o powierzchni do 185m2, co neguje wnioskodawczym. Po trzecie, skoro podobne działki (np. [...], [...] czy też [...]) mają powierzchnię zabudowy na poziomie 15,2 % do 15,8 %, to nie jest znana przyczyna, dlaczego urbanista nie wskazała tych wielkości dla projektowanej zabudowy, zwłaszcza, że działka [...] powstała z wydzielenia w tej samej działki, która w kolejnej części jest przedmiotem tego postępowania. Nowa analiza urbanistyczna musi zostać sporządzona po wyjaśnieniu tych okoliczności. Sprzeciw od decyzji SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. T., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ II instancji uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji, podczas gdy skarżąca zaskarżyła decyzję organu I instancji tylko w części tj. w pkt 3, 6 oraz 9. Tym samym organ naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a., gdyż orzekł na niekorzyść strony, ponad zakres zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 785/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji SKO ignoruje częściowe zaskarżenie decyzji Wójta oraz nie zawiera wykazania, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Uzasadnienie to nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest rzeczą organu II instancji kontestowanie treści analizy urbanistycznej w sytuacji, gdy nie jest wskazywana jednocześnie niezgodność jej ustaleń z prawem. Także w wypadku tej przesłanki SKO nie uzasadniło konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Miarą niestaranności redagowania treści uzasadnienia SKO był akapit wskazujący zasady postępowania administracyjnego, których decyzja Wójta nie naruszyła, wskutek czego nie mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą SKO będzie przede wszystkim dokonanie oceny dopuszczalności zaskarżenia decyzji Wójta w części. Następnie organ II instancji będzie miał na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Jeżeli SKO uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, rozważy możliwość dokonania tego w trybie art. 136 k.p.a. Dopiero wynik tych rozważań – znajdujący odzwierciedlenie w treści uzasadnienia – może być podstawą do wyboru odpowiedniej podstawy prawnej decyzji SKO. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ zacytował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że w sprawie została błędnie sporządzona analiza urbanistyczna, w związku z czym organ I instancji ponownie rozpoznają sprawę wyznaczy obszar analizowany zgodnie z dyspozycją zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że organ I instancji w przeprowadzonej analizie urbanistycznej wskaże średnie wskaźniki występujące w obszarze przyjętym do analizy, zgodnie z wytycznymi. Brak prawidłowej analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej – art.7 k.p.a. i art.77 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła K. T. reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że zaskarżyła decyzję organu I instancji tylko w części pkt 3, pkt 6 i pkt 9, a organ II instancji orzekając na niekorzyść strony naruszył art.138 § 2 w zw. z art.139 k.p.a., jak również art.153 k.p.a. poprzez brak zastosowania się do wskazań - wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 785/21. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw – od decyzji SKO z dnia 18 sierpnia 2022 r. uchylającej decyzję Wójta z dnia [...] maja 2021 r. został ponownie wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Ponadto w myśl przepisu art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanych wyżej przepisów, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6") oraz zbadać czy organ dostosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu orzekającego już w sprawie. Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania, jak również przede wszystkim w kontekście wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest zasadna. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu sprowadza się do dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Jak już wyżej wspomniano dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz drugi uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Mimo wytycznych WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 785/21, Kolegium nie zastosowało się do nich. Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 785/21 wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą SKO będzie przede wszystkim dokonanie oceny dopuszczalności zaskarżenia decyzji Wójta w części. Następnie organ II instancji będzie miał na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Jeżeli SKO uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, rozważy możliwość dokonania tego w trybie art. 136 k.p.a. Dopiero wynik tych rozważań – znajdujący odzwierciedlenie w treści uzasadnienia – może być podstawą do wyboru odpowiedniej podstawy prawnej decyzji SKO. W przedmiotowej sprawie skarżąca wyraźnie wskazała, że zaskarża "decyzję I instancji w części tj, pkt 3,6,9 decyzji". Sąd wskazał, że SKO zignorowało częściowe zaskarżenie decyzji Wójta przez odwołującą, bowiem orzekło o uchyleniu całej decyzji i przekazaniu do ponownego rozpoznania. Sąd nakazał SKO dokonanie oceny dopuszczalności zaskarżenia decyzji Wójta w części, czego Kolegium po raz kolejny nie uczyniło. Ponadto SKO nie wskazało jakie konkretnie braki posiada poprzednia analiza urbanistyczna. Większość uzasadnienia stanowi przywołanie treści przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz treści orzeczeń sądów. Organ nie wskazał dlaczego nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. W myśl art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Aby to jednak uczynić, w pierwszej kolejności organ drugiej instancji musi ocenić zgromadzony już materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie możliwe jest ustalenie potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania, i jego koniecznego dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy zakresu. Nie mogą o tym stanowić założenia jedynie hipotetyczne i nie oparte o ocenę całości materiału dowodowego "wątpliwości". W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.