II SA/Lu 491/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.41/1644/OS/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Nałęczowa z dnia 24 lutego 2022 r. nr MOPS.5211.65.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r. Burmistrz Nałęczowa (dalej także jako "organ I instancji") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. M. (dalej "skarżący") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. M. (matką wnioskodawcy). Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że sprawa została już załatwiona ostateczną decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. znak. MOPS.5211.76.2021 odmawiającą M. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad B. M. W dniu 9 lutego 2022 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej kolejny wniosek w tej samej sprawie (tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu, w identycznym stanie prawnym i przy niezmienionym stanie faktycznym). W tych okolicznościach ponowne wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne w świetle art. art. 61a § 1 oraz 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. Nr SKO. 41.1644/OS/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy skontrolowane postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało przede wszystkim stanowisko, że występująca tożsamość sprawy administracyjnej jest negatywną przesłanką uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. W szczegółowych rozważaniach Kolegium zwróciło uwagę m.in. na fakt, że ostateczną decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. znak. MOPS.5211.76.2021 odmówiono M. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. M. Decyzją tą załatwiono wniosek z dnia 24 listopada 2021 r., do którego załączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 października 2021 r. znak: [...] wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Orzeczenie stanowiło dowód tego, że B. H. M. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 października 2022 r. Kolejnym wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji w dniu 18 stycznia 2022 r. strona ubiega się również o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, B. M. Do wniosku dołączono ponownie to samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dołączono również oświadczenie strony, że od dnia 20 września 2021 r. do chwili obecnej sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną B. H.-M. Ważne przy tym jest, iż rozstrzygnięcie obydwu spraw dotyczyć mogło jedynie okresu do dnia 31 października 2022r., a więc okresu na który zaliczono B. H. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium przyznało, że wnioski złożone były w różnych datach i dotyczą odmiennych czasookresów. Jednak zakres rozstrzygnięcia i okres ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek złożenia drugiego wniosku z dnia 18 stycznia 2022r. całkowicie zawiera się w okresie, którego dotyczył pierwotnie złożony wniosek z dnia 24 listopada 2021 r. W skardze do WSA w Lublinie profesjonalny pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 61 a k.p.a. i bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz że niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącego o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną skontrolowanych postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W zdaniu drugim wspomniane uregulowanie określa, że przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Według § 2 art. 61a k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W orzecznictwie wyjaśnia się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. III OSK 1654/21). Sygnalizuje się również, że tożsamość sprawy traktowana jest jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania, zaś uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy skarżącego. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 20 września 2022 r. sygn. III OSK 2734/21). W kwestii oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego, podnosi się w literaturze przedmiotu, że należy okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykładowo wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298). Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 637). Prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 – 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że podstawowe znaczenie powinna mieć zasada związania organu administracji treścią podania złożonego przez stronę (zgłoszonym żądaniem). Jest ona wywodzona z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli postępowanie może toczyć się na wniosek (a nie tylko z urzędu), to treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r. sygn. II OSK 870/19). Prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy, należy zawsze do osoby inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Wa 2747/21). W orzecznictwie prezentowane są poglądy o braku całkowitej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnia się, że przedmiot tych spraw w istocie różni się bowiem ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu właśnie do świadczeń pielęgnacyjnych, każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Po 951/19, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 947/17). Skład orzekający WSA w Lublinie opowiada się w pełni za powyższym poglądem prawnym. Odmienne zapatrywanie wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 maja 2022 r. sygn. II SA/Gl 278/22 argumentując jednakże, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, a ponadto, że zasadą jest więc przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres. Zasadny jest zarzut skargi dotyczący braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy załatwionej decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. znak. MOPS.5211.76.2021 odmawiającą M. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad B. M. Powyższą decyzją załatwiono wniosek skarżącego z dnia 24 listopada 2021 r. Kolejny wniosek datowany na dzień 18 stycznia 2022 r. wskazuje, że przedmiot obu tych spraw w istocie różni się ze względu na odmienne okresy świadczeniowe. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata wymaga złożenia wniosku (art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W myśl jej art. 24 ust. 2, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają zakres sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Zatem data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia jest istotnym elementem mającym wpływ na załatwienie sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie z dnia 28 kwietnia 2022 r. zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego (art. 61a § 1 k.p.a.). Z tego względu Sąd uchylił je na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wadliwe postanowienie organu I instancji z dnia 24 lutego 2022 r. podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a. określającego, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O zwrocie kosztów postępowania (w kwocie 480 zł obejmującej należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji powinien rozpatrzeć merytorycznie ponowny wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (po uprzednim wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad B. M.). Organ będzie miał przy tym na uwadze m.in. wyjaśnienia skarżącego odnośnie sprawowania stałej opieki nad matką. W razie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji będzie zobowiązany jednocześnie rozstrzygnąć o uchyleniu własnej decyzji z dnia 20 grudnia 2021 r. nr 5211.76.202 opartej głównie na ustaleniu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w 69 roku życia oraz że po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 nie podjęto działań legislacyjnych eliminujących niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że wspomniana decyzja Burmistrza Nałęczowa z dnia 20 grudnia 2021 r. funkcjonuje nadal w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna, nie oznaczała, że wystąpiła ustawowa podstawa do odmowy wszczęcia postępowania wywołanego ponownym wnioskiem skarżącego. Dodatkowo należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium złożyło wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.