II OSK 103/23

SENTENCJA Dnia 21 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 482/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2022 r., nr IR.IV.7721.531.2021.6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 482/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2022 r., nr IR.IV.7721.531.2021.6, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę. S. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga została wniesiona przez podmiot nie będący stroną postępowania. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2022 r. uczestnik postępowania – P. sp. z o.o. wniosła o odrzucenie skargi, podnosząc, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Na wezwanie Sądu o wykazanie interesu prawnego strona skarżąca wskazała, że swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem działki nr [...], która jest wykorzystywana do celów związanych z produkcją rolną. W ocenie skarżącego, obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje należącą do niego działkę, ponieważ strona przedmiotowego postępowania – inwestor zamierza przeprowadzić sieć elektroenergetyczną kablową SN-15 kV przez działkę należącą do skarżącego. Sieć miałaby służyć jako przyłącze inwestycji do sieci elektroenergetycznej. W konsekwencji planowana inwestycja bezpośrednio ingeruje w prawo własności skarżącego. Okolicznością potwierdzającą powyższe jest wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji o numerze 28/2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 31 maja 2021 r., znak UiGN.6733.70.2020.lll. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 993/21. Inwestor do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie przedstawił skarżącemu innego sposobu dokonania przyłącza kablowego do inwestycji. W ocenie skarżącego, planowana inwestycja, w szczególności w części obejmującej przyłącze bezpośrednio oddziałuje na posiadaną nieruchomość (prawo własności), m.in. poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności – zmniejsza się bowiem zakres użytkowania nieruchomości (art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Linia kablowa stanowiąca przyłącze do inwestycji ma być przeprowadzona bezpośrednio przez działkę skarżącego ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 482/22, odrzucając skargę, uwzględnił treść art. 58 § 1, art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu, kontrola skargi wykazała, że skarga wniesiona przez S. H. jest niedopuszczalna ze względu na brak po jego stronie legitymacji procesowej do zaskarżenia opisanej na wstępie decyzji. Sąd uwzględniając przedmiot zaskarżonej decyzji powołał się nadto na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), z których wynika, kto może być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Sąd, powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił na czym polega naruszenie interesu prawnego oraz pojęcie działki sąsiedniej, która może znajdować się w obszarze odziaływania inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2021 r., II SA/Kr 743/20). Chodzi o to, czy istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2017 r.; II OSK 574/16; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; i inne). Istotne jest także, że podmioty, których nieruchomości potencjalnie mogą być ograniczone w możliwościach ich zagospodarowania, lub na których zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób (także dozwolony) oddziałuje, powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, aby móc zabezpieczyć swój interes mający oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Mając na względzie powyższe oraz argumentację skarżącego, Sąd wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym przedmiotem opracowania jest projekt budowlany dotyczący elektrowni fotowoltaicznej o mocy zainstalowanej do 4,0 MW na terenie działki o nr ewid. [...], [...], obręb ewid. [...] , gmina N. - etap I N. 9 o mocy do 1 MW oraz etap II N. 12 o mocy do 1 MW. Jednak projekt ten nie przewiduje realizacji sieci kablowej m.in. przez nieruchomość skarżącego. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, iż przyłącze kablowe SN 15kV zostanie objęte odrębnym opracowaniem (pkt 4.5. projektu budowlanego str. 28). Warto w tym miejscu odnotować, iż planowane przyłącze kablowe nie było objęte również decyzjami poprzedzającymi wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, tj. decyzją o warunkach zabudowy, czy też decyzją środowiskową. Sąd wskazał, że etap podłączenia planowanej inwestycji jest objęty odrębnym postępowaniem na co wskazuje również przywołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 993/21, a dotyczący decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej SN-15 kV, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gm. N.. Wobec powyższego skoro zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy sieci elektroenergetycznej kablowej SN-15 kV, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...],[...],[...],[...],[...], to tym samym interes skarżącego należy rozpatrywać wyłącznie w zakresie inwestycji określonej w projekcie budowlanym. Sąd wskazał, że kwestia oddziaływania inwestycji została szczegółowo przeanalizowana w zatwierdzonym projekcie budowlanym w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i braku negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie doszukano się aby przedmiotowa inwestycja była niezgodna przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1882 i 1883) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120 poz. 826). Ponadto zapisy projektu budowlanego są zgodne z ustaleniami dokonanymi w trakcie postępowania o środowiskowe uwarunkowania inwestycji, w tym w zakresie zawartego w decyzji środowiskowej zakazu stosowania ciągłego oświetlenia terenu inwestycji w nocy. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że planowana inwestycja nie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego nr [...], oddalonej o ponad 130 m od terenu inwestycji działki, w ujęciu § 12 ust. 1, § 13 i § 60 ww. rozporządzenia z 2002 r. Wynika z tego również, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie działki nr [...] w ujęciu §§ 271-273 ww. rozporządzenia, tj. w zakresie dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Z akt dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika ponadto, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że strona skarżąca nie powołała żadnego przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, iż planowana inwestycja wprowadza jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Natomiast ani z projektu budowlanego, czy też z decyzji środowiskowej nie wynika jaki ma być sposób przyłączenia do sieci, a w szczególności, iż ma to nastąpić przez nieruchomość skarżącego. Z decyzji środowiskowej wnika, że inwestor zakłada różne wariant podłączenia planowanej inwestycji do sieci. Tym samym na obecnym etapie nie ma pewności, że planowania inwestycja zostanie połączona do sieci przez sieć kablową jako zostanie zrealizowana na nieruchomości skarżącego. Skarżący zaś jest stroną postępowania w sprawie budowy sieci elektroenergetycznej kablowej SN-15 kV, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gm. N., na co wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 993/21 wydany po rozpoznaniu skargi S. H.. Powyższe nie może oznaczać jednak, że w niniejszej sprawie zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji należy oceniać przez pryzmat potencjalnego i niepewnego przebiegu linii kablowej. Wobec powyższego skoro realizacja przyłącza kablowego objęta jest odrębnym postępowaniem, to w ramach tych odrębnych postępowań, a odnoszących się do nieruchomości skarżącego, przysługiwać będzie mu przymiot strony. W ww. postępowaniach, o ile będą prowadzone. Skarżący będzie miał prawo do kwestionowania przebiegu jak i samej realizacji linii kablowej. Natomiast skoro w niniejszej sprawie przebieg linii kablowej nie jest objęty projektem budowlanym, z uwagi na różne możliwości uzależnione od stanowiska gestora sieci, to tym samym z omówionych wyżej przyczyn nie można uznać, że skarżący posiada legitymację procesową. W ocenie Sądu, skargę skarżącego, jako wniesioną przez podmiot nie mający legitymacji procesowej do złożenia skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, należało odrzucić jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. Odpis zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji został doręczony ePUAP’em pełnomocnikowi skarżącego w dniu 26 października 2022 r. (dowód karta nr 182 akt sądowych). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła w dniu 26 października 2022 r. strona skarżąca. Ponieważ skarga kasacyjna była obarczona brakami formalnymi, Sąd wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia jej braków formalnych. Strona skarżąca w terminie zakreślonym przez Sąd uzupełniła braki formalne skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wniesiono w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie sprawy, tj. o uchylenie decyzji II instancji; ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez zastosowanie i odrzucenie skargi na zaskarżoną, decyzję, podczas gdy wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na braku legitymacji do wniesienia skargi możliwe jest wyłącznie w sytuacji, w której brak legitymacji strony skarżącej jest oczywisty, a ustalenie to nie jest rezultatem badania jej interesu prawnego; - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu sądowej kontroli działalności organu, podczas gdy taki interes stronie przysługuje. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej (złożone 24 listopada 2022 r., a więc w biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej) strona skarżąca ponowiła ww. zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oraz dodatkowo przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła, na podstawie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 45 ust." Konstytucji RP przez odrzucenie skargi i pozbawienie skarżącego prawa do sądu, podczas gdy przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu przez WSA w Poznaniu. Ponadto dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię definicji strony w wynikającej z Prawa budowlanego i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie; - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię obszaru oddziaływania i oparcie się bezzasadnie na rozumieniu tego pojęcia wynikającym z zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego; - art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię definicji obszaru oddziaływania, i przyjęcie, że obszar ten wymaga określonych oddziaływań wskazanych w zaskarżonej decyzji, podczas gdy wydanie pozwolenia na budowę wymaga określenia warunków przyłączeniowych. W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2022 r. uczestnik postępowania – P. sp. z o.o. wniosła o oddalenie (względnie odrzucenie) skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargę kasacyjną (pisma z 29 listopada 2022 r. i z 15 grudnia 2022 r.) P. sp. z o.o. ponownie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, zawarte także w jej uzupełnieniu. Pomimo, że Sąd I instancji dość szczegółowo dokonał badania istnienia interesu prawnego skarżącego, niemniej tego rodzaju merytoryczna ocena nie zmienia faktu, że istniały podstawy do stwierdzenia, że w sposób oczywisty skarżący nie posiada legitymacji skargowej, o jakiej mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Taka zaś ocena uprawniała Sąd I instancji do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Już chociażby oparcie się na interesie prawnym oznacza, że nie każdy podmiot może zostać uznany za stronę postępowania. A więc konieczność powołania się na interes prawny powoduje konieczność zawężenia katalogu podmiotów, które mogą zostać uznane za stronę postępowania i skutecznie wnieść skargę do Sądu Administracyjnego. Decydującą dla dokonanej w niniejszej sprawie oceny jest bowiem okoliczności, że zaskarżona decyzja nie dotyczy budowy przyłącza, które miałoby przebiegać przez ww. działkę skarżącego. W niniejszej sprawie skarżący łączył istnienie interesu prawnego właśnie z planami inwestora, dotyczącymi budowy innej (odrębnej) inwestycji – przyłącza energetycznego do przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, które to przyłącze miałoby przebiegać przez działkę skarżącego. Już chociażby z tak ogólnie prezentowanego opisu stanu faktycznego wynika, że zaskarżona decyzja Wojewody nie obejmuje swoim zakresem budowy przyłącza. A zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji, która miałby przebiegać przez działkę skarżącego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, budowy przyłącza dotyczy inne postępowanie, czego dowodzi wydany wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 993/21, zaś z decyzji środowiskowej nie wynika konkretnie w jaki sposób miałoby zostać zrealizowane przyłącze. Dodatkowo należy wskazać, że przy piśmie z dnia 6 października 2022 r. P. sp. z o.o. przedłożyła w załączeniu decyzję Burmistrza N. z dnia 14 września 2022 r., znak: UiGN.6733.70.2020.III, którą umorzono postępowanie administracyjne dot. dz. o nr ewid. [...],[...],[...],[...], [...], obręb [...], uznając je za bezprzedmiotowe. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja miałaby powodować jakiekolwiek ograniczenia w sposobie dotychczasowego wykorzystania działki skarżącego, stanowiącej grunty rolne; niemówiąc o wprowadzeniu ograniczeń w zabudowie tej działki, do czego odnosi się zawarta w art. 3 pkt 20 w z w. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego definicja "obszaru oddziaływania obiektu". Ponadto mając na uwadze przepisy ww. rozporządzeń (kwestie odległościowe, promieniowania, hałasu) i z uwagi na brak immisji, także wskazana przez Sąd I instancji odległość przedmiotowej farmy fotowoltaicznej od działki skarżącego (ponad 130 m) potwierdza ocenę co do tego, że w sposób oczywisty skarżący nie posiada legitymacji skargowej. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia aby przedmiotowa inwestycja w zakresie w jakim udzielono pozwolenia na budowę dotyczyła uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W omawianym zakresie niewystarczające zatem było oparcie się na przysługującym skarżącemu prawie własności, wywodzonym z art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego). W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że strona skarżąca nie powołała żadnego przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, iż planowana inwestycja wprowadza jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i odrzucił skargę jako pochodzącą od osoby nieuprawnionej. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył pojęcia "interesu prawnego", "działki sąsiedniej" oraz "obszaru oddziaływania obiektu", co nie wymaga w tym miejscu powtórzenia skoro skład orzekający Naczelnego Sadu Administracyjnego w pełni podziela tę ocenę prawną i przyjmuje ją jako własną. W przedstawionych okolicznościach nie można doszukać się nadto wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia gwarantowanego konstytucyjnie "prawa do sądu" (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), skoro w przypadku braku legitymacji skargowej dopuszczalne jest odrzucenie skargi pochodzącej od podmiotu nieuprawnionego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestnika postępowania – P. sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Poza tym co do zasady w postępowaniu przed NSA uczestnikowi postępowania na podstawie art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przysługuje zwrot kosztów postępowania, lecz znajduje zastosowanie ogólna reguła zawarta w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.