I OSK 910/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 964/07 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Miasta K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 964/07 oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., zwanej dalej "Spółką", na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powołaną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2003 r., zmienioną następnie uchwałami: z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], Rada Miasta K. określiła zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa. Dla wykazania się legitymacją skargową skarżąca wskazała, iż uchwała pozbawia ją prawa do ubiegania się o zakup mieszkania w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K.. Spółce przysługuje udział w 7/8 częściach nieruchomości zabudowanej tym budynkiem; pozostały udział wynoszący 1/8 przysługuje Miastu K. Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 t. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) , a także art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1275/06 stwierdził nieważność § § 1, 3, 8 i 10 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz orzekł, że ww. przepisy uchwały nie mogą być stosowane. Na skutek skargi kasacyjnej Rady Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt l OSK 947/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pierwszym zagadnieniem w sprawie jest zbadanie, czy Spółka wnosząc skargę posiadała legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, po uprzednim wezwaniu rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, w sytuacji gdy wezwanie to okaże się bezskuteczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na istotną różnicę pomiędzy ogólnym postępowaniem administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego a postępowaniem w sprawie zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszym z tych postępowań stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wystarczy zatem na gruncie tego kodeksu stwierdzić, że w ocenie organu - w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, albo we własnej ocenie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, będzie ono dotyczyło interesu prawnego tego podmiotu, opartego o konkretny przepis prawa materialnego. Odmienna jest sytuacja przy składaniu skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Może ją bowiem złożyć wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez skarżoną uchwałę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć charakter obiektywny i rzeczywisty. Musi więc uchwała, czy też konkretne jej postanowienia naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Skarżący zobowiązany jest w swojej skardze, o ile nie wykazać, to przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa próbować wykazać, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Takie wąskie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał legitymację skarżącej Spółki jedynie z tej przyczyny, że zaskarżona uchwała może potencjalnie utrudnić Spółce realizację uprawnienia z art. 210 Kodeksu cywilnego, tj. żądania zniesienia współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w K., to jednak - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - nie oznacza naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie można się zgodzić, że dla uznania legitymacji skargowej Spółki wystarczające jest naruszenie potencjalnego, przyszłego interesu prawnego. Trafnie więc w skardze kasacyjnej Rada Miasta K. podniosła, iż Sąd I instancji błędnie założył, że zaskarżona uchwała mogłaby utrudniać zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości w drodze przyznania prawa własności jednemu ze współwłaścicieli z równoczesnym nałożeniem obowiązku spłaty na rzecz drugiego współwłaściciela. Wobec tego, że tych aspektów kwestii legitymacji skargowej "[...]" Sp. z o.o. do wniesienia skargi na uchwałę nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, w ponownym postępowaniu Sąd ten winien precyzyjnie i wnikliwie rozważyć kwestię naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki, jako mającej pierwszoplanowe znaczenie dla dopuszczalności skargi. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 marca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na związanie, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), powoływanej dalej jako "Pp.s.a.", wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 947/07. Rozważając, stosownie do zaleceń NSA, zagadnienie posiadania przez skarżącą legitymacji procesowej do wniesienia skargi Sąd przypomniał, że skarżąca uzasadniała posiadanie legitymacji procesowej: - naruszeniem jej prawa własności w ten sposób, że wbrew treści art. 211 k.c. realizacja zaskarżonej uchwały uniemożliwi Spółce wykonanie uprawnienia do zniesienia współwłasności poprzez przyznanie jej całej nieruchomości ze spłatą na rzecz Gminy K.; w tym zakresie skarżąca dodatkowo wskazała, że naruszenie jej interesu prawnego wynika z eliminacji przez zaskarżoną uchwałę innego sposobu zniesienia współwłasności jak tylko przez jej podział; - naruszeniem prawa skarżącej do zakupu lokalu mieszkalnego na takich samych zasadach jak najemca tego lokalu (art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n.); - naruszeniem zasady wolności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) poprzez ograniczenie w możliwości uczestniczenia skarżącej w przetargu na zakup lokalu mieszkalnego należącego do Miasta K.. W ocenie Sądu I instancji, żadna z podniesionych przez skarżącą okoliczności nie uzasadnia przyznania jej legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Sąd wskazał, że zgodnie art. 211 k.c. każdy ze współwłaścicieli może żądać, ażeby zniesienie współwłasności nastąpiło przez podział rzeczy wspólnej, chyba że podział byłby sprzeczny z przepisami ustawy lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, albo że pociągałby za sobą istotną zmianę rzeczy lub znaczne zmniejszenie jej wartości. Jako zasadę więc przewidziano zniesienie współwłasności poprzez podział rzeczy wspólnej. Dopiero w sytuacji, gdy ten sposób podziału jest prawnie niedopuszczalny, albo byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, albo pociągałby za sobą istotną zmianę rzeczy lub znaczne zmniejszenie jej wartości, wówczas zniesienia współwłasności dokonuje się w inny sposób, w tym również poprzez przyznanie całej rzeczy jednemu z byłych współwłaścicieli z określeniem obowiązku spłaty pozostałych. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że powołane przepisy art. 210 i 211 k.c. nie zawierają uprawnienia co do możliwości samodzielnego, skutecznego i wiążącego drugą stronę określenia sposobu zniesienia współwłasności. Żaden z powołanych przepisów nie rodzi po stronie skarżącej prawa podmiotowego o takim charakterze, aby mogła ona uzyskać podział zgodnie ze swoim żądaniem. Powołane przepisy stanowią jedynie podstawę prawną do wystąpienia przez współwłaściciela na drogę postępowania cywilnego z żądaniem zniesienia współwłasności zgodnie ze swoim żądaniem. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przysługującego Spółce prawa do domagania się zniesienia współwłasności w drodze przyznania jej całej nieruchomości jest nieuzasadniony, bowiem zaskarżona uchwała takiego uprawnienia nie narusza. Skarżąca jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości nie może wymusić na drugim współwłaścicielu ani zgody na samo zniesienie współwłasności, ani na sposób jej zniesienia, może natomiast wystąpić ze sporem przed sądem powszechnym. Sąd I instancji stwierdził, że do naruszenia uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia Spółki nie doszło również poprzez pozbawienie jej prawa do nabycia lokalu mieszkalnego w trybie art. 34 i 68 w zw. z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. na takich samych zasadach jak najemca. Przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy pierwszeństwo nabycia zbywanego przez gminę lokalu mieszkalnego przysługuje tylko osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (poza tą grupą uprawnionych są jeszcze osoby, w których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 216a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżąca Spółka nie jest zaś ani najemcą lokalu mieszkalnego, ani też nie spełnia innej przesłanki uzasadniającej zaliczenie jej do kategorii ustawowo wyróżnionych grup podmiotów. Dlatego też, w ocenie Sądu i instancji, nie ulega wątpliwości, że skarżąca kwestionuje w tym zakresie nie treść zaskarżonej uchwały, ale treść art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W ocenie Sądu, nie wystarcza to na przyznanie Spółce legitymacji do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej że nie można podzielić poglądu o niezgodności art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją wobec stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt K 6/1998 (OTK 1999, nr 6, poz. 117), w którym Trybunał stwierdził, że najemcy lokali mieszkalnych wynajmujących je od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego są specyficzną grupą podmiotów, wobec której ustawodawca może stosować odmienne regulacje; jest to grupa osób, które można sprowadzić do "wspólnego mianownika" i zróżnicowanie tej grupy w prawie, o jakim mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza zasad i wartości konstytucyjnych. Nie ma zatem podstaw do konstruowania legitymacji skargowej Spółki w oparciu o zarzut niezgodności art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z konstytucyjną zasadą równości. Nie stanowi naruszenia zasady równości w rozumieniu art. 32 Konstytucji okoliczność, że wobec osób posiadających tę samą istotną (relewantną) cechę dla danego obszaru regulacji, ustawodawca stosuje jednakowe kryterium, ale zarazem odmienne od kryteriów stosowanych dla innych grup podmiotów. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Spółki Sąd I instancji nie dopatrzył się także w związku z treścią art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalającego na wprowadzenie bonifikat w przypadku zbywania lokali mieszkalnych. Nie jest naruszeniem jakiegokolwiek uprawnienia skarżącej Spółki skorzystanie przez Radę Miasta K. z ustawowej delegacji do zastosowania w przepisach prawa miejscowego rozwiązania wynikającego z art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To, że bonifikaty mogą być stosowane wobec najemców, na rzecz których zbywane są lokale mieszkalne i że ewentualne zniżki (bonifikaty) są znacząco niskie, nie wchodzi nawet w zakres interesu faktycznego Spółki. Bezzasadne jest również - zdaniem Sądu I instancji - twierdzenie, że uchwała ogranicza prawo Spółki w przystąpieniu do przetargu na zakup lokalu mieszkalnego należącego do Miasta K. naruszając w ten sposób gwarantowaną przez art. 20 Konstytucji RP swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta K. na rzecz ich najemców, a nie w trybie przetargu. Skarżąca zaś nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku ze stosowaniem zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Spółka nie wykazała i nie wynika to zdaniem Sądu z jakichkolwiek innych okoliczności, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie. Po stronie Spółki występuje jedynie interes faktyczny, wyrażający się w ograniczeniu w przyszłości możliwości dysponowania całą nieruchomością, której obecnie jest ona współwłaścicielem. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu. Od wyroku Sądu I instancji Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie: - w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: 1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 211 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą w sytuacji, gdy wskutek uchwały skarżąca została pozbawiona możliwości zniesienia współwłasności przez przyznanie jej nieruchomości z obowiązkiem spłaty na rzecz Miasta K.; 2) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 20 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą w sytuacji, gdy wskutek uchwały skarżąca została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w przetargu na sprzedaż udziału w wysokości 1/8 we współwłasności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 947/07 i nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. na okoliczność, iż Prezydent Miasta K. jest nie tylko upoważniony, ale zobowiązany do zniesienia współwłasności gminnych nieruchomości przez podział w celu sprzedaży wyodrębnionych lokali najemcom za 10% ich ceny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że Sąd niewłaściwie zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznając, iż jej interes prawny nie został naruszony przez wydanie zaskarżonej uchwały. W przedmiotowej sprawie sytuacja prawna Spółki została skonkretyzowana początkowo w postaci negocjacji, a następnie w postaci sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości. Jest to jednocześnie interes indywidualny skarżącej, a sytuacja prawna skarżącej jest ukształtowana przez art. 211 k.c. Spółka istotnie nie ma roszczenia o zniesienie współwłasności w wybrany sposób, natomiast jej sytuacja prawna obejmuje trzy możliwości zniesienia współwłasności: podział, przyznanie rzeczy jednemu współwłaścicielowi z obowiązkiem spłaty na rzecz pozostałych współwłaścicieli i sprzedaż nieruchomości osobie trzeciej. Zaskarżona uchwała wyłącza dwie ostatnie możliwości, zatem ogranicza sytuację Spółki. Miasto K. jest związane zaskarżoną uchwałą do zniesienia współwłasności przez podział i wyodrębnienie lokali, a następnie do sprzedaży wyodrębnionych lokali najemcom za 10% ich ceny. Konsekwentnie więc, powołując się na zaskarżoną uchwałę, odmawia zniesienia współwłasności przez przyznanie nieruchomości Spółce z jednoczesnym obowiązkiem spłaty. W tym kontekście interes prawny skarżącej pozostaje w bezpośrednim związku z zaskarżoną uchwałą, ponieważ reguluje ona bezpośrednio tryb znoszenia współwłasności. Zdaniem Spółki jej interes prawny ma swoje źródło także w art. 20 Konstytucji, z którego wynika wolność działalności gospodarczej. Polega ona na możliwości prowadzenia działalności gospodarczej z jednoczesnym zakazem jej ograniczania. Jednym z przejawów tej swobody jest możliwość przystąpienia do przetargu na sprzedaż lokali mieszkalnych należących do Miasta K.. Możliwość taka powinna przysługiwać wszystkim podmiotom na równych zasadach zgodnie z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Kupno i sprzedaż nieruchomości stanowi przedmiot działalności Spółki, co wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Kupno nieruchomości gminnych odbywa się co do zasady w przetargu; uczestnicząc w przetargu Spółka realizuje swoją wolność gospodarczą. Przyznanie na podstawie uchwały najemcom lokali bonifikaty w wysokości 90% w połączeniu z ustawowym prawem pierwszeństwa znacznie ogranicza możliwość dojścia do przetargu i kupna lokali przez Spółkę. Gdyby zaskarżona uchwała nie obowiązywała, Spółka mogłaby odkupić udział od Miasta K. w trybie przetargu za cenę rynkową, lub mogłaby domagać się zniesienia współwłasności przez przyznanie całości nieruchomości i zasądzenie spłat. Zaskarżona uchwała stanowi zatem naruszenie wolności działalności gospodarczej i zasady równości, ponieważ stawia najemców w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do sytuacji Spółki. Wynikające z uchwały ograniczenia sytuacji prawnej Spółki znacznie przekraczają też ustanowione w art. 34 i 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami; uchwała przewiduje bowiem wyłączność nabycia lokali przez ich najemców, podczas gdy ustawa mówi tylko o pierwszeństwie. Ustawa daje też delegację do uchwalenia bonifikat, a nie o oddawaniu lokali prawie za darmo tj. za 10% ich wartości. Nie jest trafnym stwierdzenie, że nie narusza to interesu prawnego skarżącej. Jak wynika z dokumentów załączonych do pisma z dnia [...] stycznia 2008 r. to właśnie te ograniczenia uniemożliwiają zniesienie współwłasności poprzez przyznanie Spółce własności nieruchomości z obowiązkiem spłaty na rzecz Miasta K. W ocenie Spółki, rozważenie kwestii interesu prawnego wymagało zatem przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do pisma z dnia [...] stycznia 2008 r. Nieprzeprowadzenie tych dowodów stanowi naruszenie art. 190 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Skutkiem nieprzeprowadzenia dowodów jest przyjęcie przez Sąd niezgodnego z rzeczywistością stanu, jakoby przepis § 9 uchwały jedynie umożliwiał (fakultatywnie) Prezydentowi Miasta K. podjęcie działań w kierunku zniesienia współwłasności przez podział nieruchomości. Tymczasem, jak wynika z dokumentów, przepisy uchwały nakazują Prezydentowi podjęcie takich działań. W oparciu o powyższe zarzuty i ich argumentację Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut odnoszący się do przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczył art. 190 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., których naruszenie strona upatruje w "nieuwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r. i nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. na okoliczność, iż Prezydent Miasta K. jest nie tylko upoważniony, ale zobowiązany do zniesienia współwłasności gminnych nieruchomości przez podział w celu sprzedaży wyodrębnionych lokali najemcom za 10% ich ceny". Tak sformułowany zarzut sugerowałby, że wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny związał Sąd I instancji obowiązkiem przeprowadzenia określonych dowodów. Nie miało to jednak miejsca. Związanie powołanym wyrokiem dotyczyło wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność precyzyjnego i wnikliwego rozważenia legitymacji Spółki do zaskarżenia uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r., co powinno się sprowadzać do ustalenia istnienia, bądź nieistnienia rzeczywistego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki. Co do sposobu prowadzenia przez Sąd I instancji postępowania w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie formułował żadnych wytycznych, w szczególności nie wskazywał na konieczność przeprowadzenia dowodów zgłoszonych w piśmie Spółki z dnia [...] stycznia 2008 r. Zauważyć przy tym wypada, że powołane pismo zawiera jedynie prezentowane wcześniej stanowisko Spółki w kwestii naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą i nie formułuje jakichkolwiek wniosków dowodowych; również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 5 marca 2008 r. pełnomocnik Spółki żadnych wniosków dowodowych nie składał. Wymaga natomiast podkreślenia, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest cały materiał dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd administracyjny, stosownie do art. 106 § 1 P.p.s.a. może dopuścić, na wniosek strony lub z urzędu, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu ale tylko w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w obszernym, szczegółowym wywodzie uzasadnienia zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich argumentów podnoszonych przez Spółkę w toku postępowania, w tym także przedstawionych w piśmie z [...] stycznia 2008 r. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 106 § 1 P.p.s.a. jest bezzasadny. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, a mian. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 211 k.c., w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 20 Konstytucji RP należy wskazać, że w kwestii legitymacji Spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. w aspekcie uregulowań dotyczących zniesienia współwłasności (art. 210 i 211 k.c.) zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 947/07. Uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1275/06 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd, że dla uznania legitymacji skargowej Spółki wystarczające jest naruszenie jej potencjalnego, przyszłego interesu prawnego w postaci utrudnienia realizacji uprawnienia z art. 210 k.c., tj. żądania zniesienia współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w K. w zaproponowany przez Spółkę sposób, a mianowicie przez przyznanie Spółce prawa własności tej nieruchomości z obowiązkiem spłaty na rzecz drugiego współwłaściciela. Przeprowadzona, stosownie do wiążącego stanowiska NSA, analiza prawna instytucji zniesienia współwłasności w trybie art. 210 i 211 k.c. doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do prawidłowego wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza wynikającego z powołanych przepisów uprawnienia do domagania się zniesienia współwłasności. Przepis art. 211 k.c., na który wskazuje Spółka, nie kształtuje po stronie współwłaściciela uprawnienia do żądania zniesienia współwłasności w sposób wiążący pozostałych właścicieli. Nie można zatem mówić o naruszeniu interesu prawnego bądź uprawnienia Spółki z tego powodu, że zaskarżona uchwała przewiduje możliwość podejmowania przez Prezydenta Miasta K. działań w celu zniesienia współwłasności nieruchomości przez jej podział lub ustanowienie odrębnej własności lokali (§ 9). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Spółki zaskarżoną uchwałą nie mogło dojść wskutek tego, że nie może ona skorzystać z możliwości nabycia lokalu mieszkalnego w trybie uchwały, z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w art. 34 i 68 w zw. z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. na takich samych zasadach jak najemca lokalu. Zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu mieszkalnego przewidziana w art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz przywilej nabycia lokalu z zastosowaniem bonifikaty, o jakim mowa w art. 68 powołanej ustawy, funkcjonuje z woli ustawodawcy, a nie z mocy postanowień zaskarżonej uchwały. Ograniczenie przez ustawodawcę stosowania powyższych rozwiązań do określonych w ustawie podmiotów traktować należy jako wyraz określonej polityki państwa, nie zaś jako zamierzoną dyskryminację podmiotów nieobjętych tą regulacją. Nie zachodzi zatem związek pomiędzy opartymi na przepisach w art. 34 i 68 w zw. z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowieniami skarżonej uchwały, a interesem prawnym bądź uprawnieniem Spółki. Bezzasadny jest także zarzut, iż uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. z naruszeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) ogranicza prawo Spółki do przystąpienia do przetargu na zakup lokalu mieszkalnego należącego do Miasta K.. Naruszenie to, według skarżącej, polega na tym, że gdyby zaskarżona uchwała nie obowiązywała, Spółka mogłaby odkupić od Miasta K. w trybie przetargu jego udział (1/8) we własności budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. Tymczasem przyznanie najemcom lokali na podstawie uchwały bonifikaty w wysokości 90% w połączeniu z ustawowym prawem pierwszeństwa ogranicza możliwość dojścia do przetargu i kupna lokali przez Spółkę. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż u podstaw zarzutu leży interes faktyczny Spółki wyrażający się w jej dążeniu do dysponowania całą nieruchomością, której obecnie jest współwłaścicielem. Podstawą legitymacji Spółki do zaskarżenia uchwały Rady Miasta K. nie może być jednak fakt jej zainteresowania nabyciem konkretnych mieszkań komunalnych w trybie przetargu, ale tylko rzeczywiście wykazane naruszenie uchwałą interesu prawnego lub przysługującego Spółce uprawnienia. W świetle przedstawionych okoliczności zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Z tych względów skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.