III SA/Po 296/20

SENTENCJA Dnia 23 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3 i § 4 UZASADNIENIE Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Powidz z dnia 31 marca 2005 r. nr XXX/182/05 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina Powidz na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2005 r. Nr 58 poz. 1813, dalej jako uchwała), w części dotyczącej § 2, § 3 i § 4 uchwały. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów, zarzucając istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 40 ust. 5, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 z późn. zm., dalej także jako u.d.p.) polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane przepisy u.d.p. Uzasadniając skargę wskazał, że w uchwale zróżnicowano wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego dróg gminnych ze względu na to, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy też poza takim obszarem. Prokurator zarzucił, że w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 u.d.p., dotyczących ustalania stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, nie przyznano radzie gminy upoważnienia do różnicowania opłat ze względu na rodzaj obszaru, przez który przebiega pas drogowy. Dalej wyjasnił, że zgodnie z § 3 uchwały przez dzień zajęcia pasa drogowego rozumie się również zajęcie pasa drogowego trwającego krócej niż 24 godziny. Prokurator zarzucił, że ta materia została uregulowana w art. 40 ust. 4 u.d.p. Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania tych organów, które je ustanowiły. Hierarchia źródeł prawa został wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji; akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Rady Gminy Powidz nr XLIII/272/18 z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 2492), z dniem 07 kwietnia 2018 r. Uchwała uchylająca nie zawiera przepisów przejściowych, nakazujących stosowanie uchylonej uchwały do jakichkolwiek stanów faktycznych po dniu jej uchylenia. Wójt podkreślił, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę na terenie Gminy nie są pobierane żadne opłaty za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina, na podstawie zaskarżonej uchwały. Odnośnie § 2, § 3 i § 4 uchwały, organ wskazał , że w przepisach tych nie wszystkie normy prawne zawierają różnicowanie opłat ze względu na to, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy też poza takim obszarem. Przepisy § 2 pkt 2 i pkt 3, § 4 pkt 3 nie odnoszą się do takiej różnicującej przesłanki, z tego względu nieuzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie wnioskowanym przez prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie zaskarżona uchwała nie obowiązywała już w dacie sporządzenia skargi, tym samym, w dacie orzekania przez Sąd, bowiem została uchylona w całości uchwałą Rady Gminy Powidz nr XLIII/272/18 z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 2492), to jednak skarga na uchwałę z dnia 31 marca 2005 r. podlega rozpoznaniu, gdyż zaskarżona uchwała przez określony czas obowiązywała i wywoływała skutki prawne. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub części przez Sąd pozbawia mocy prawnej tych postanowień, które uznane zostaną za rażąco naruszające prawo i to od momentu podjęcia uchwały, zatem z mocą wsteczną (ex tunc). Skarga na uchwałę już nieobowiązującą jest więc dopuszczalna ( por. uchwała TK z 14 września 1994r., sygn. akt W 5/94, Lex 25333; post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Skargę na powyższą uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 P.p.s.a. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" ( zob. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), których nakaz przestrzegania jest postrzegany jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z art. 94 Konstytucji, w którym wskazano, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego. W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Zgodnie z tymi przepisami, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 8). Ustawodawca zastrzegł, że przy ustalaniu stawek uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (ust. 9). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w § 2 uchwały ustalono następujące stawki opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam: 1) za 1 m2 rzutu poziomego obiektu handlowego lub usługowego: a) poza terenem zabudowanym - 0,50 zł, b) w terenie zabudowanym - 1 zł, 2) za 1 m2 rzutu poziomego innych obiektów - 1 zł, 3) za 1 m2 powierzchni reklamy - 1 zł. Z kolei w § 4 uchwały ustalono stawki opłat rocznych za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi zajętej przez rzut poziomy urządzeń: 1) za obszarem zabudowanym - 5 zł, 2) w obszarze zabudowanym - 10 zł, 3) na obiekcie mostowym - 100 zł. Analizując ww. przepisy należy przyznać rację stronie skarżącej, że Rada Gminy przekroczyła uprawnienie ustawowe, różnicując stawki za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych ze względu na to, czy dany obiekt budowlany bądź urządzenie, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, znajduje się na obszarze zabudowanym czy niezabudowanym. Rada Gminy zastosowała niedopuszczalne kryterium różnicowania stawek za zajęcie pasa drogowego, bowiem w art. 40 ust. 9 u.d.p. nie ma odniesienia do terenu zabudowanego lub niezabudowanego. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. , w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Podobne rozwiązania ustawodawca przyjął w art. 40 ust. 6 u.d.p. Zatem zarządca drogi, wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określa wysokość opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego za okres jednego dnia, a następnie w zależności od ilości dni tego zajęcia określa końcową kwotę należnej opłaty. Tymczasem w § 3 uchwały wskazano, że przez dzień zajęcia pasa drogowego rozumie się również zajęcie pasa drogowego trwającego krócej niż 24 godziny. Z powyższego wynika, że wskazane wyżej postanowienia uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy, udzielającymi organowi delegacji do ustalenia wysokości stawek opłat, nie zaś ustalania sposobu obliczania opłat czy wprowadzania własnych definicji. W związku z tym, należało stwierdzić nieważność § 2 i § 4 uchwały, bowiem każda z tych jednostek redakcyjnych stanowi całość, jak również § 3 uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.