I GSK 702/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/13 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1354/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę K. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]), którym organ ten utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2012 r. o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej skarżącej spółce do wniosku WPR1 nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprezentowane w wydanych w sprawie postanowieniach. Organ ten wskazał, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2012 r. została tego samego dnia doręczona pełnomocnikom skarżącej spółki (adwokatowi Ł. M. i radcy prawnemu K. G.), zaś [...] grudnia 2012 r. samej spółce. W dniu [...] stycznia 2013 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynęło odwołanie od wspomnianej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku tym wskazano, że wspomniana decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego wpłynęła do kancelarii pełnomocników spółki wprawdzie w dniu [...] grudnia 2012 r., jednakże jej skuteczne doręczenie nastąpiło w przypadku adwokata K. G w dniu [...] stycznia 2013 r., zaś w przypadku radcy prawnego Ł. M w dniu [...] stycznia 2013 r. Podniesiono również, że pełnomocnicy nie mieli wiedzy, iż decyzja została dostarczona do biura podawczego kancelarii adwokackiej w dniu [...] grudnia 2012 r., ponieważ Ł. M w dniu [...] grudnia 2012 r. od wczesnych godzin porannych reprezentował K. w Sądzie Okręgowym w [...], a następnie od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. przebywał na urlopie zagranicznym w [...], natomiast K. G. w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z nagłymi dolegliwościami bólowymi. Zdaniem spółki, w tej sytuacji oraz z uwagi na stopień skomplikowania sprawy nie było możliwości sporządzenia i złożenia odwołania przez innego pełnomocnika. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. (utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") - umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister uznał, że wniosek spółki był bezprzedmiotowy, bowiem w sprawie znajdował zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.), który wyłącza zastosowanie instytucji przywrócenia terminu uregulowanej w art. 58 - 60 k.p.a., a zatem nie było podstaw prawnych do rozpoznania wniosku spółki w tym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd wskazał, że postępowania w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi prowadzi Agencja Rynku Rolnego, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 633, ze zm.). Natomiast art. 7 wspomnianej ustawy zawiera katalog wyłączeń niektórych przepisów k.p.a., a także zastrzeżenie "jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej (...)". W ocenie Sądu pierwszej instancji, takimi odrębnymi przepisami są przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w tym jej art. 4, który wyłącza stosowanie m.in. art. 58 - 60 k.p.a. Zdaniem WSA, wspomniany art. 4 ma zastosowanie do wszystkich spraw dotyczących administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym także do odwołań od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego wydanych w tym zakresie. Za prawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu administracji, że skarżącą spółka otrzymała decyzję organu I instancji w dniu [...] grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 129 k.p.a. i art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą termin do złożenia odwołania upłynął zatem w dniu [...] stycznia 2013 r. Faktu uchybienia terminu do złożenia odwołania w zasadzie nie kwestionuje też skarżąca spółka, skoro wniosła o jego przywrócenie poprzez złożenie wraz z odwołaniem stosownego wniosku. W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy słusznie uznał, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu i trafnie przyjął, że złożony przez spółkę wniosek był bezprzedmiotowy. W związku z tym zasadnie organ wydał na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. postanowienie o umorzeniu postępowania. Sąd wskazał przy tym, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tym przypadku przez "orzeczenie co do istoty" należy rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o czym mowa w art. 58 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie wyłączone zostało zastosowanie instytucji przywrócenia terminu, to postępowanie z wniosku spółki stało się bezprzedmiotowe. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła K. S.A. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i uznanie, że wyłączenia z zastosowania przepisów k.p.a., a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 58 - 60 k.p.a. przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą znajdują zastosowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą reguluje dwie grupy spraw: 1) sprawy, o jakich mowa w Dziale II tej ustawy pt. "Obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów prawa wspólnotowego" (dotyczące wydawania pozwoleń ramach środków handlowych ustanowionych przez Wspólnotę m.in. o: dopuszczeniu towaru do obrotu na obszarze celnym Wspólnoty, wywozie towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji) oraz 2) sprawy wymienione w Dziale III ustawy pt. "Środki administrowania obrotem towarami z zagranicą" (dotyczące udzielania pozwoleń w ramach środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą w postaci automatycznej rejestracji, kontyngentów i zakazów). Zdaniem spółki, tylko w sprawach pozwoleń oraz środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą będzie miał zastosowanie katalog wyłączeń przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Przedmiotowa sprawa tych kwestii nie dotyczyła, a zatem do jej rozpoznania powinna znaleźć zastosowanie wyłącznie ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 633, ze zm.), a tym samym katalog wyłączeń, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy (w tym zakresie autor skargi kasacyjnej przywołał kilka orzeczeń WSA w Warszawie, m.in. wyrok z 4 lutego 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 1242/10 i wyrok z 5 kwietnia 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 2554/10). W ocenie strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji powinien również dokonać wykładni celowościowej wyłączeń przepisów k.p.a. w ustawie o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, mając na uwadze zamiary ustawodawcy wyrażone w uzasadnieniu projektu tej ustawy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, której w tej sprawie nie stwierdzono. Zważywszy na powyższe skarga kasacyjna jest bezzasadna. Istota zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ustawa ta określa zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa. Według art. 2 pkt 5 ww. ustawy, obrót towarami z zagranicą oznacza przywóz towarów pochodzących z kraju trzeciego na obszar celny Wspólnoty lub wywóz towarów do kraju trzeciego z obszaru celnego Wspólnoty niezależnie od sposobu ich przemieszczania przez granicę, a także związane z tym nadawanie upoważnień podmiotom dokonującym takiego obrotu w zakresie towarów rolno-spożywczych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 13 tejże ustawy określenie "kraj trzeci" oznacza kraj niebędący członkiem Wspólnoty Europejskiej. Jednocześnie z treści ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wynika, że ma ona zastosowanie m.in. do spraw, w których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji (art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Z kolei w myśl art. 4 omawianej ustawy z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą stanowią uzupełnienie regulacji zawartych w prawie wspólnotowym w zakresie odnoszącym się do obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Taki wniosek wynika też z uzasadnienia projektu omawianej ustawy, w którym podkreślono, że jej celem jest umożliwienie wykonywania przepisów prawa wspólnotowego dotyczących obrotu towarami z krajami trzecimi (druk sejmowy nr 2704, Sejm RP IV kadencji). Nie oznacza to jednak, jak sugeruje skarżąca, że przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą dotyczy jedynie postępowań administracyjnych związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8a, art. 25 i art. 39a tej ustawy. Prawem wspólnotowym, o którym stanowi art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, jest m.in. rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. L 186 z dnia 17 lipca 2009 r., s. 1 z późn. zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 612/2009"), które zastąpiło poprzednio obowiązujące w tej materii rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 102 z dnia 17 kwietnia 1999 r., str. 11; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 800/1999"). Powołane rozporządzenie nr 612/2009 ustanawia wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych na określone produkty. Przewiduje m.in. wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy rozporządzenia nr 612/2009 zasadniczo zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące uprawnienia do refundacji, jak również zwrotu nienależytej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację nienależną (tytuły II, IV). Jednakże przepisy rozporządzenia nr 612/2009 nie zawierają szczegółowych zasad (procedur) regulujących postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz nałożenia kar pieniężnych, gdyż realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, gdyż przepisy tej ustawy, co wyraźnie wynika z jej art. 4, uzupełniają regulacje wspólnotowe. Powyższy wniosek wynika także z ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Otóż art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych stanowi, że jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przepisem szczególnym (czyli odrębnym) w stosunku do powołanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych jest właśnie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, który wskazuje w jakim zakresie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wymienionymi w tym przepisie wyłączeniami. Natomiast przepis art. 11 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych określa jedynie jakie zadania realizuje Agencja, przy czym w ust. 1 pkt 5 tego przepisu wskazano, że Agencja m.in. prowadzi postępowanie w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Z kolei z art. 13 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy wynika, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej a także kar administracyjnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5e. Jednakże materialnoprawne przesłanki zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej łącznie z karą pieniężną zostały uregulowane w tytule IV rozdziale 2 pt. "Kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych" rozporządzenia nr 612/2009. Te ostatnio powołane przepisy prawa wspólnotowego nie określają szczegółowych zasad postępowania mającego na celu określenie kwoty nienależnie wypłaconej oraz nałożenia kary pieniężnej w związku z przyznaną i wypłaconą refundacją wywozową w oparciu o udzielone uprzednio pozwolenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Stosowne zasady postępowania zostały zatem uregulowane w art. 4 tej ostatnio wymienionej ustawy w zakresie dotyczącym obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanym na podstawie przepisów prawa wspólnotowego, tak jak w art. 11 tejże ustawy określono jakie przepisy postępowania znajdują zastosowanie w zakresie odnoszącym się do środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą. Pogląd, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a także rozporządzenia nr 612/2009 (czy też obowiązującego wcześniej rozporządzenia nr 800/1999) nie wykluczają się wzajemnie, zaś art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt I GSK 50/10 i I GSK 51/10; z dnia 8 maja 2012 r. o sygn. akt I GSK 206/11 i I GSK 233/11; z dnia 25 września 2015 r. o sygn. akt I GSK 107/14 - treść tych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej sprawie odwołanie skarżącej dotyczyło decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego, której przedmiotem było ustalenie nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przez Agencję Rynku Rolnego. Jak wynika z powyższych rozważań, przedmiotowa sprawa dotyczy szeroko rozumianego obrotu towarowego z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Oznacza to, że w sprawie znajdują zastosowanie zarówno przepisy rozporządzenia nr 612/2009, ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a także przepisy k.p.a. ze stosownymi wyłączeniami przewidzianymi w powołanym wyżej art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Tym samym zarzut o nieuprawnionym zastosowaniu w sprawie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą należało uznać za chybiony. W konsekwencji nie są trafne zarzuty, że w sprawie nieprawidłowo przyjęto, iż przepisy art. 58-60 k.p.a., regulujące m.in. instytucję przywrócenia terminu, nie znajdują zastosowania. Skoro bowiem w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ustawodawca przyjął, że przepisów art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, to stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące pogląd organu, że przepisy art. 58-60 k.p.a. nie mogły być w sprawie stosowane - należało uznać za prawidłowe. Nie sposób zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, których ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.