II OW 55/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wojewodą Świętokrzyskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Pińczowie orzekającej o przekazaniu na rzecz Związku Ochotniczych Straży Pożarnych, nieodpłatnie nieruchomości Skarbu Państwa na cele społeczne postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia 27 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wojewodą Świętokrzyskim i ustalenie, który organ jest właściwy jako organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku mieszkańców wsi Bogucice I i Bogucice II w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Pińczowie z dnia 21 marca 1979 r. orzekającej o przekazaniu na rzecz Związku Ochotniczych Straży Pożarnych – Zarząd Miejsko-Gminny w Pińczowie, nieodpłatnie, nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr 148 o pow. 5,48 ha, na czas nieograniczony, na cele niezwiązane z produkcją rolną tj. cele społeczne. W uzasadnieniu stwierdziło, że Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 25 maja 2009 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach opisany wyżej wniosek wskazując, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W świetle powyższego wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym jedynie wtedy, gdy tak stanowią ustawy szczególne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w myśl przepisu art. 157 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – to te organy. Przepis art. 17 k.p.a. określa organy wyższego stopnia. Kryteria zamieszczone w tym przepisie pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy, albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej, bądź gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez zniesione organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały "zmienione lub zreformowane". Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy przede wszystkim oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości przy wydawaniu poddanej weryfikacji decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się w pierwszej kolejności organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W związku z tym podnieść należy, że przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniosek dotyczy rozstrzygnięcia wydanego przez organ, który przestał istnieć w wyniku dokonanej reformy administracji publicznej. Dodatkowo nie istnieje już w obowiązujących obecnie przepisach prawa podstawa wydania kwestionowanej decyzji. Wynika to z tego, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Powyższe rozporządzenie zostało uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach. (Dz.U z 1986 r. Nr 17, poz. 90). Następnie powyższe rozporządzenie utraciło moc wiążącą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Ustawa ta nie regulowała już przekazywania nieruchomości rolnych pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej na cele nierolnicze a zatem organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700) regulująca zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi, że zadania w tym zakresie realizuje od 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Ten rodzaj spraw, jest najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w rozporządzeniu, które stanowiło podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Pińczów z dnia 21 marca 1979 r. było bowiem zagadnienie obrotu (przekazania) nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skoro więc sprawy dotyczące nieruchomości rolnych Skarbu Państwa od 1992 r. należą do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych) to tym samym organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że żaden akt prawny od 1992 r. nie regulował kwestii związanych z przekazywaniem nieruchomości państwowych między jednostkami gospodarki uspołecznionej. Powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie w/w przepisów stał się organ wyższego stopnia w stosunku do następcy prawnego naczelnika miasta. Stosownie do tego, jaki organ przejął zakres właściwości wydającego uprzednio decyzję naczelnika miasta, należy ustalić przede wszystkim organ stopnia podstawowego, a następnie organ wyższego stopnia nad nim, kompetentny do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, którym jest obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Ponadto dotyczy to sytuacji kiedy dany organ wszczął postępowanie z urzędu lecz następnie ma wątpliwości co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór kompetencyjny z innym organem. W realiach przedmiotowej sprawy wystąpił w istocie negatywny spór kompetencyjny między Wojewodą Świętokrzyskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach. Spór między samorządowym kolegium odwoławczym, a wojewodą jest bowiem sporem kompetencyjnym w świetle dyspozycji art. 22 § 2 k.p.a., a nie sporem o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. W sprawie wszczętej wnioskiem Wojewody Świętokrzyskiego żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku mieszkańców wsi Bogucice I i Bogucice II w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Pińczowie z dnia 21 marca 1979 r. znak: RLS.7012/2/79 orzekającej o przekazaniu na rzecz Związku Ochotniczych Straży Pożarnych – Zarząd Miejsko-Gminny w Pińczowie, nieodpłatnie, nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr 148 o pow. 5,48 ha, na czas nieograniczony, na cele niezwiązane z produkcją rolną, tj. cele społeczne. Należy podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Natomiast gdy wystąpiły zmiany w strukturze organów administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 749 i powołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Ponadto powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 57 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 276 k.c. Należy podkreślić, że powołane wyżej rozporządzenie RM w § 3 jednoznacznie stanowiło, że organem kompetentnym do wydawania decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości, które mają być przez przejmującego użytkowane na cele niezwiązane bezpośrednio z produkcją rolniczą jest naczelnik gminy w stosunku do nieruchomości o obszarze do 2 ha, zaś właściwy do spraw rolnych organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w stosunku do nieruchomości o obszarze powyżej 2 ha. Natomiast zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 4 i 5 przedmiotowego rozporządzenia od decyzji wydanej przez organ I instancji (tj. naczelnika gminy) służyło odwołanie do organu do spraw rolnych bezpośrednio wyższego stopnia. Następnie, powyższe rozporządzenie Rady Ministrów zostało uchylone na podstawie § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz.U. z 1986 r. Nr 17, poz. 90), które zostało wydane na podstawie art. 276 i 283 § 2 k.c. Jednak, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) powyższe rozporządzenie utraciło moc wiążącą. Ponadto ustawodawca w tym stanie prawnym nie przewidywał już przekazywania nieruchomości rolnych pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej na cele nierolnicze, stąd organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Z kolei w świetle art. 57 tejże ustawy w sprawach wszczętych, które dotyczyły ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz przekazywania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, lecz postępowanie administracyjne w tych sprawach jest umarzane. Należy także podkreślić, że de lege lata cyt. ustawa z dnia 19 października 1991 r., która reguluje zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jednoznacznie stanowi, że określone w niej zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje od 1992 roku początkowo Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie Agencja Nieruchomości Rolnych. Jest to więc zakres przedmiotowy spraw, który w istocie jest najbardziej tożsamy do spraw unormowanych uchylonym rozporządzeniem RM z dnia 22 listopada 1968 r., które stanowiło materialnoprawną podstawę do wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Pińczowie z dnia 21 marca 1979 r. wynika to z tego, że zakres przedmiotowy powyższej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Pińczowie w zakresie swojej osnowy (rozstrzygnięcia) dotyczy obrotu (przekazywania) nieruchomości rolnej Skarbu Państwa. Oznacza to, że jeżeli od 1992 roku sprawy w zakresie dotyczącym nieruchomości rolnych Skarbu Państwa są także w kompetencji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Dlatego też ustalając organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana przed tą datą należy ustalić organ wyższego stopnia dla organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji, czyli de lege lata jest to minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Oczywiście cyt. ustawa o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje tylko nieruchomości rolne będące własnością Skarbu Państwa jest lex specialis wobec ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2604 ), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Ponadto, tylko ustawodawca byłby i jest władny do określenia kompetencji Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie realizacji uprawnień właścicielskich (tzw. dominium) jak i do wydawania decyzji administracyjnych przez upoważnionego Prezesa Agencji, a więc w zakresie kompetencji władczych tzw. imperium. W takim stanie prawnym i faktycznym jak w przedmiotowej sprawie, konieczne jest więc ustalenie organu wyższego stopnia w świetle dyspozycji art. 157 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że nadzór właściwego działowo ministra nad przedmiotową Agencją dotyczyłby oczywiście tylko w tym zakresie jej kompetencji władczych, czyli kiedy orzeka w formie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem podmiot administrujący, który wykonuje w tym zakresie kompetencje ustalone przez ustawodawcę np. w art. 24 ust. 1 lit. b/, art. 35 ust. 1 czy też art. 36 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a więc gdy nie są właściwe miejscowo i rzeczowo inne organy, tj. starosta i wojewoda, który także może orzekać w trybie odwoławczym. Należy także dodać, że w tym zakresie przedmiotowym sprawy, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Pińczowie organem właściwym nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Wynika to z tego, że sprawy dotyczące gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym także nieruchomościami rolnymi, po 1990 r. i po kolejnych reformach administracji publicznej nie zostały przekazane w tym okresie jak i de lege lata do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, że organem kompetentnym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do prowadzenia postępowania w tej sprawie – zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 k.p.a. jako organ wyższego stopnia – jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – biorąc oczywiście pod uwagę, że w stanie prawnym i faktycznym, w którym wydano przedmiotową decyzję z dnia 21 marca 1979 r. wydał ją naczelnik miasta i gminy, a nie właściwy do spraw rolnych organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej chociaż obszar przedmiotowej nieruchomości przekraczał 2 ha gdyż wynosił 5,48 ha. Natomiast de lege lata osnowa (rozstrzygnięcie) powyższej decyzji nie jest regulowana zarówno administracyjnoprawną metodą regulacji lecz także nawet cywilnoprawną metodą regulacji (umowy). Ponadto zakres przedmiotowy tej sprawy nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wygaśnięcia użytkowania przedmiotowej nieruchomości rolnej lecz nieodpłatnego przekazania na czas nieograniczony, na cele niezwiązane z produkcją rolna, tj. cele społeczne. Z tych względów, biorąc pod uwagę, że żaden z organów będących w sporze nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku mieszkańców wsi Bogucice I i Bogucice II w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Pińczowie z dnia 21 marca 1979 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji postanowienia.