I SA/Wa 2031/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzje Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 listopada 2020 r. nr DO.2.7610.705.2019.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 grudnia 2017 r. nr NWIV.752.102.2012; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE ISA/Wa 2031/22 UZASADNIENIE Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] listopada 202 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A., od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki gruntu opisane w powyższej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2020 r., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody Śląskiego. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z zapisu zawartego w dziale II księgi wieczystej nr: [...], nr [...], nr [...], nr [...] właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] jest Skarb Państwa. Wskazał, że do wniosku uwłaszczeniowego skarżąca spółka załączyła odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości. Jednak powyższe wpisy świadczyły jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, nie przyznając tym samym poprzednikowi prawnemu odwołującej się spółki żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Zdaniem Ministra, faktu sprawowania zarządu przedmiotową nieruchomością przez poprzednika prawnego odwołującej się spółki nie potwierdza także dołączone do akt sprawy oświadczenie działającego w imieniu spółki [...] Przedsiębiorstwo [...] SA. w [...] - Prezesa Zarządu - z [...] września 2012 r., stwierdzające, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie poprzednika prawnego [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...]. W ocenie organu odwoławczego, powyższe oświadczenie nie wskazuje na istnienie dokumentów, na podstawie których przekazano przedmiotową działkę w zarząd. Z oświadczenia nie wynika również, że dokumenty te zaginęły lub uległy zniszczeniu. Zdaniem Ministra, żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego ww. przedsiębiorstwu państwowemu do przedmiotowych nieruchomości. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii Spółka [...] S.A., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. w sprawie I SA/Wa 134/21 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem Sądu prawa zarządu nie potwierdzały przedłożone przez wnioskodawcę w tym względzie odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla objętych wnioskiem nieruchomości, w których istnieje zapis " [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...]..". Podstawę tych wpisów stanowią umowy sprzedaży z lat 1969-1983, umowy zamiany z lat 1957-1960 oraz decyzje i orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1955-1957. Zdaniem WSA, to że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego stawała się nieruchomością państwową, nie oznaczało, że była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa w użytkowanie. Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 8 ust. 1 i 3 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej jako: u.g.g.w.n.). Przywołane zaś przez skarżącą umowy zostały zawarte przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W tej sytuacji przepisy u.g.g.w.n. nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Odnosząc się natomiast do znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...] grudnia 1986 r. Naczelnika Miasta [...] o naliczeniu opłaty rocznej za zarząd gruntu o pow. [...] ha, WSA w Warszawie wskazał, że nie odnosi się ona do decyzji o ustanowieniu zarządu. Dlatego też nie może zostać uznana za samodzielny dowód wskazujący na istnienie zarządu po stronie skarżącej. WSA podzielił także pogląd organu, że w braku innych wskazanych w przepisach dowodów prawo zarządu może być zgodnie z art. 75 k.p.a. dowodzone za pomocą zeznań świadków lub oświadczeń stron, jednakże stosownie do treści mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie), może to mieć miejsce jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 paragrafu 4 tego rozporządzenia. Zdaniem WSA, w trybie tego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W sytuacji zaś ustalenia przez organ, iż prawo zarządu względem omawianych działek ustanowione nie było, dowodzenie istnienia tego prawa poprzez przesłuchanie świadków i stron, byłoby formą obchodzenia ust. 1 paragrafu 4 cytowanego rozporządzenia, wymagającego przedłożenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Zatem dołączone do akt sprawy oświadczenie działających w imieniu skarżącej Spółki Prezesa Zarządu i Prokurenta z [...] września 2012 r., stwierdzające, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...] nie może zostać uznane za samoistny dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r. w sprawie I OSK 194/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA za zasadny uznał zarzut skarżącego dotyczący błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., oparty na argumencie, iż błędnie przyjęto, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Mając na uwadze treść powyższego zarzutu oraz jego uzasadnienie NSA wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z kolei art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. w pierwotnym brzmieniu tego przepisu stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Analiza zacytowanego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy. NSA odnotował także, że ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Z tego względu zasadne jest przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie ustawy. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Na taką interpretację przepisu art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., który może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17, z dnia 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2582/17, z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20. Stanowisko takie zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z [...] kwietnia 1992 r., sygn. [...], w stanie faktycznym dotyczącym skutków nabycia nieruchomości w drodze umowy notarialnej w 1969 r. SN zakwestionował stanowisko, że jednostki państwowe mogły nabywać użytkowanie gruntów państwowych jedynie w trybie administracyjnym i przyjął za trafne stanowisko, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n, w jego pierwotnym brzmieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w znacznej części zostało oparte na błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów u.g.g.w.n., co skutkowało niewłaściwym i niepełnym rozważeniem okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dlatego zachodzi konieczność uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 967/12, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA). W wytycznych wyroku NSA z 27 maja 2022 r. dokonał wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., i zalecił w oparciu o prawidłową wykładnię ponowne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. u z 2018 r. Nr 121 z późn. zm. dalej u.g.n)., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym wypadku wymienione wyżej przedsiębiorstwo państwowe) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Użyte przy tym w tym przepisie pojęcie "zarządu", chociaż nie zostało określone ustawowo i sporny był w doktrynie jego charakter, stanowiło jednak niewątpliwie kategorią prawną, która określała prawną formę władania nieruchomością. Zarządu nie można było uzyskać w sposób dorozumiany a zatem jego powstanie musiało powodować określone zdarzenie prawne np. decyzja administracyjna, czy akt erekcyjny państwowej osoby prawnej. Jak wynika z zapisu zawartego w dziale II księgi wieczystej nr: [...], nr [...], nr [...], nr [...] właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] jest Skarb Państwa [...]. Podstawę tych wpisów stanowią umowy sprzedaży z lat 1969-1983, umowy zamiany z lat 1957-1960 oraz decyzje i orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1955-1957. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym, stanowił że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek przewidziany w tym przepisie, w postaci pozostawania nieruchomości w zarządzie, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów. Przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Za taką wykładnią przemawia także użycie przez prawodawcę czasu przeszłego dokonanego "nabyte". Skoro przepis ów obowiązywał już od dnia wejścia w życie u.g.g.w.n., to intencją ustawodawcy było jego zastosowanie do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie wspomnianej ustawy. Ustawa uregulowała zatem sytuację prawną podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie nie stanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny, uznał że art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym, ipso iure, ustanawiał zarząd tych jednostek na nabytych nieruchomościach, a bezsporne jest, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte na podstawie umowy sprzedaży z lat 1969-1983, umowy zamiany z lat 1957-1960 oraz decyzje i orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1955-1957. Mając powyższe na uwadze ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią wykładnię i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. umowy sprzedaży z lat 1969-1983, umowy zamiany z lat 1957-1960 oraz decyzje i orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1955-1957. Na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.