II SAB/Bk 38/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Burmistrza Ch. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. zobowiązuje Burmistrza Ch. do rozpoznania w terminie miesiąca od doręczenia akt wniosku I. K. z dnia [...].02.2006r.; 2. zasądza od Burmistrza Ch. na rzecz skarżącej I. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności: W piśmie z dnia 18.02.2006 r. skierowanym do Burmistrza C. I. K. stwierdziła, że wskutek robót ziemnych wykonanych przez Gminę C. w latach 2004-2005 na ul. W. w miejscowości K. polegających na nawiezieniu warstwy żwiru w celu poprawienia stanu nawierzchni doszło do podniesienia poziomu ulicy w stosunku do poziomu gruntu na jej posesji o około 0,5 m, w efekcie wody opadowe zaczęły spływać z ulicy na jej nieruchomość. Zdaniem I. K. działania te stanowią naruszenie stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i w tej sytuacji stosownie do ust. 3 tego artykułu właściwy organ gminy może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. W związku z tym I. K. zwróciła się o przywrócenie powierzchni ul. W. na całej jej długości do stanu poprzedniego poprzez zdjęcie nawiezionych warstw żwiru, a następnie wyrównanie nawierzchni drogi w sposób, który nie powoduje podniesienia jej poziomu. W piśmie tym strona podniosła również kwestię zajęcia części jej działki na drogę. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz C. w piśmie z dnia [...].03.2006 r. poinformował, iż podnoszona sprawa zmiany poziomu ulic wynika z prowadzonych w latach ubiegłych uzupełnień lokalnych nierówności i wyrównywania kolein, w okresie wiosennym Gmina dokona profilowania ulicy W. i poprawy jej odwodnienia. Wobec niepodjęcia przez organ dalszych działań I. K. skierowała do Burmistrza C. kolejne dwa pisma z dnia 21.05.2006 r. oraz z dnia 05.08.2006 r., na które nie otrzymała odpowiedzi. W ostatnim z tych pism wskazała na konieczność załatwienia jej sprawy w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 19.09.2006 r. I. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na bezczynność Burmistrza C. polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...].10.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało zażalenie za uzasadnione, wyznaczyło dodatkowy 21-dniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Organ ten stwierdził, że w przedmiotowej sprawie I. K. powołała się w piśmie z dnia 18.02.2006 r. na art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, wskazując, że jej zdaniem doszło do naruszenia stosunków wodnych, z tych względów należało uznać, że podanie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Burmistrz C. w piśmie z dnia [...].12.2006 r. stwierdził, iż podnoszona w zażaleniu kwestia naruszenia stosunków wodnych wydaje się nieuzasadniona, bowiem w miejscu posesji I. K. znajduje się naturalna niecka terenowa i stan taki istniał od dawna. Ponadto w piśmie tym poinformowano stronę o zaplanowanej na dzień 07.12.2006 r. wizji lokalnej, mającej na celu ustalenia zakresu i terminów związanych z regulacją przebiegu trasy. W notatce służbowej sporządzonej z wizji lokalnej reprezentujący Gminę C. pracownicy stwierdzili, że istniejąca droga częściowo przebiega po prywatnych gruntach, jej poziom powoduje, że wody opadowe i roztopowe tworzą kałuże na posesjach. W notatce zawarto oświadczenie, iż Gmina najpóźniej do dnia 30.05.2007 r. dokona wytyczenia drogi zgodnie z jej stanem prawnym oraz regulacji poziomu ulicy aby zapobiec zalewaniu posesji. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20.08.2007 r. I. K. zarzuciła Burmistrzowi C. bezczynność polegającą na niezałatwieniu w terminach ustawowych, w tym w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. sprawy obniżenia terenu, a następnie wyrównania i ulepszenia nawierzchni ul. W. w miejscowości K., przy której skarżąca posiada nieruchomość oznaczoną nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dotychczas Burmistrz C. nie podjął żadnych działań, w tym nie wydał decyzji administracyjnej rozstrzygającej jej wniosek. Sytuacja ta stanowi naruszenie norm procedury administracyjnej regulujących terminy załatwiania spraw, to jest art. 35-37 K.p.a., jak również przepisów tejże procedury statuujących formę, w jakiej winny być rozstrzygane indywidualne sprawy administracyjne, a więc art. 104 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarżąca w pismach kierowanych do Burmistrza C., Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz w skardze na bezczynność domaga się dokonania czynności faktycznych, a nie czynności administracyjnych w postaci wydania decyzji administracyjnej. Świadczy o tym sformułowanie zarzutu: "wnoszę niniejszym skargę na bezczynność (...) polegającą na niezałatwieniu w terminach ustawowych (...) sprawy obniżenia terenu (...)". Zatem sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej organ zarzucił, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi należy poprzedzić sprawdzeniem czy spełnia ona wymogi formalne, w tym dopuszczalność jej wniesienia stosownie do art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności należy rozpatrzyć zarzuty, iż złożona skarga na bezczynność nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz, że została ona wniesienia z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W związku z tym, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi każdy akt administracyjny mający charakter decyzji administracyjnej może być zaskarżony do sądu administracyjnego, zaskarżeniu podlega również każda bezczynność organu administracji publicznej w podejmowaniu decyzji administracyjnych (z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w art. 5 tej ustawy). W złożonej skardze I. K. zarzuciła Burmistrzowi C. bezczynność polegającą na niezałatwieniu w terminach ustawowych sprawy obniżenia terenu, a następnie wyrównania i ulepszenia nawierzchni ul. W. w miejscowości K., skarżąca stwierdziła, że nie została wydana w tej kwestii decyzja administracyjna. Aby stwierdzić czy sprawa ta ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej należy przede wszystkim ustalić czy jej załatwienie powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia 18.02.2006 r. skierowanym do Burmistrza C., które to pismo zainicjowało niniejszą sprawę I. K. stwierdziła, że w jej ocenie prace przeprowadzone przez Gminę C. w latach 2004-2005 na ul. W. w K. stanowią naruszenie stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Ponadto w piśmie tym I. K. wskazała, że w tej sytuacji zgodnie z ust. 3 art. 29 tej ustawy właściwy organ gminy może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Wolę rozpoznania wniosku w trybie administracyjnym potwierdza następnie pismo skarżącej do Burmistrza C. z dnia 05.08.2007 r., w którym wskazała ona na konieczność załatwienia jej sprawy w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także zażalenie z dnia 19.09.2007 r. złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na bezczynność Burmistrza C., które zostało przez ten organ uwzględnione. Powoływany przez skarżącą art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne przewiduje, że w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawa nie zawiera przepisu ograniczającego możliwość wszczynania postępowania na wniosek stron. I. K. jako właścicielka nieruchomości, która jak twierdzi ponosi szkodę spowodowaną zmianą stanu wody na gruncie ma niewątpliwie interes prawny w załatwieniu sprawy. Podnoszone przez skarżącą żądania "przywrócenia stanu poprzedniego", "obniżenia terenu" mieszczą się zaś w zakresie pojęcia "przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom" zawartego w przywołanym powyżej przepisie, określającego możliwości decyzyjne organu gminy. Zatem nie ulga wątpliwości, że wniosek I. K. z dnia 18.02.2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, które powinno być zakończone wydaniem decyzji. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej spostrzeżenia dotyczące właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zarzucana przez skarżącą bezczynność Burmistrza C. polegająca na nie załatwieniu jej wniosku z dnia 18.02.2006 r. niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego. Odnośnie kwestii terminowości wniesienia skargi przez I. K. należy stwierdzić, że w odniesieniu do skarg na bezczynność organów administracji publicznej nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe we wnoszeniu skargi określone w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazuje Tadeusz Woś w Komentarzu – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T. Woś i inni, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 89) ratio legis tego przepisu jest niedopuszczenie do nieograniczonego czasowo kwestionowania "rozstrzygnięć w sprawie" oraz "aktu lub innej czynności". Przepis ten wyraźnie więc nawiązuje do skarg z art. 3 § 2 pkt 1-4. Celem skargi na bezczynność jest zaś wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań określonych w tych przepisach. Zatem skargę na bezczynność można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko, zatem skarga I. K. została wniesiona w terminie. I. K. spełniła również warunek dopuszczalności skargi polegający na wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność Burmistrza C. została bowiem poprzedzona wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Przechodząc do ustalenia czy Burmistrz C. pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności należy stwierdzić, że w literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz..., str. 86). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). W niniejszej sprawie wniosek I. K. z dnia 18.02.2006 r. wpłynął do organu – Burmistrza C. w dniu 22.02.2006 r. (k. 12). Jak wskazano powyżej wniosek ten podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Zatem Burmistrz C., w sytuacji, gdy nie stwierdza istnienia przeszkód natury proceduralnej, powinien uczynić go przedmiotem postępowania wyjaśniającego i wydać rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych przez siebie ustaleń. Organ nie dokonał tego, ani w terminie określonym w art. 35 K.p.a., ani w dodatkowym 21-dniowym terminie do załatwienia sprawy wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].10.2006 r. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Sąd może przy tym orzec jedynie o obowiązku wydania decyzji lub podjęcia innego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (vide: postanowienie NSA z 16 października 1996 r. sygn. akt II SAB/Wr 13/96 LexPolonica nr 329060). W związku z tym, iż opisane powyżej okoliczności wskazują w oczywisty dla Sądu sposób, na stan bezczynności organu, który nie został usunięty do momentu wyrokowania o skardze na bezczynność, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania w terminie miesiąca od doręczenia akt wniosku skarżącej z dnia 18.02.2006 r., stosownie do treści art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi na bezczynność było orzeczenie przez Sąd o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).