I SA/Wa 180/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] , uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 20019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia procedury wywłaszczenia nieruchomości przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] , ozn. jako działka nr [...] w obrębie [...] , zabudowana jest budynkiem dawnego kościoła [...] (odłam [...] ), który decyzją z [...] lutego 2008 r. został przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] . Pismem z [...] lutego 2019 r. M. G. i M. G. - współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości - wystąpili do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o podjęcie , na podstawie art. 50 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) dalej: "ustawa o ochronie zabytków", działań mających na celu wywłaszczenie ww. nieruchomości. W motywach żądania powoływali się na fakt objęcia ochroną konserwatorska budynku bez ich zgody i nieotrzymanie z tego tytułu żadnej rekompensaty. Wskazywali również, że nie zamierzają w nim prowadzić remontów, a ich celem jest jego rozbiórka. W następstwie rozpoznania tego żądania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia procedury wywłaszczenia nieruchomości. Odwołując się do treści art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków zauważał, że zabytek nieruchomy może być wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa lub gminy właściwej ze względu na miejsce położenia zabytku, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami, przez starostę na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie widzi on zaś podstaw do zwrócenia się do starosty z takim żądaniem. W wyniku rozpoznania wniesionego do tego postanowienia przez właścicieli nieruchomości zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Minister zwracał uwagę, że kompetentnym w sprawie wydania decyzji o zabezpieczeniu zabytku w formie ustanowienia czasowego jego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia (art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków ) jak i w sprawie wywłaszczenia (art. 50 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy) jest właściwy miejscowo starosta, a nie wojewódzki konserwator zabytków. Stosowanie zaś do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Z tego właśnie względu zakwestionowane postanowienie należało uchylić. [...] Konserwator Zabytków winien zaś przekazać podanie skarżących z [...] lutego 2019 r. właściwemu staroście do rozpoznania zgodnie z kompetencjami. Na postanowienie to, M. G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie art. art.: 7, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez wadliwe i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, a także naruszenie art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że wniosek z [...] lutego 2019 r. należy przekazać właściwemu staroście, a postępowanie umorzyć. W motywach skargi zwracali uwagę, że wpis budynku do rejestru zabytków nastąpił krótko po nabyciu przez nich nieruchomości i nie towarzyszyła temu żadna rekompensata. Konsekwencją zaś objęcia go ochroną konserwatorską jest faktyczne ograniczenie ich możliwości w decydowaniu o przynależnej im własności. Nie są jednocześnie zainteresowaniu remontem przedmiotowego budynku, a także nie mają środków by ponosić z tego tytułu dodatkowe koszty. Dlatego właśnie zwrócili się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przeprowadzenie jedynej przewidzianej przez ustawodawcę dla takich przypadków procedury, tj. wszczęcia na jego wniosek, procedury wywłaszczenia. W ich ocenie tylko wszczęcie i przeprowadzenie ww. procedury (umożliwiającej odkupienie od nich nieruchomości lub zaproponowanie im nieruchomości zamiennej) spowoduje, że przestaną być dalej krzywdzeni działaniami organów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna, gdyż ujęte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie sprawy, mimo częściowo błędnego uzasadnienia jest zgodne z prawem. Kwestionowanym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w z. z art. 144 k.p.a., uchyli postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków o odmowie wszczęcia z wniosku właścicieli nieruchomości objętej ochroną konserwatorską procedury zmierzającej do jej wywłaszczenia i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było zaś uznanie, że organ ochrony zabytków, nie będąc właściwym do orzekania w sprawie wywłaszczenia, nie jest także kompetentny do wydawania w tym zakresie władczych rozstrzygnięć o charakterze procesowym i winien wniesione w tym względzie podanie przekazać organowi rzeczowo właściwemu - zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z Ministrem, że o wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w celu zabezpieczenie zabytku nieruchomego, rozstrzyga w pierwszej instancji właściwy ze względu na miejsce położenia zabytku starosta. Wynika to wprost z przywoływanego przezeń art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, stanowiącego, że "jeżeli nie jest możliwe usunięcia zagrożenia, o którym mowa w ust. 1 lub 3 (tj. zniszczenia lub uszkodzenia zabytku – wtr. własne) zabytek nieruchomy może być na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków wywłaszczony przez starostę na rzecz Skarbu Państwa lub gminy właściwej ze względu na miejsce położenia tego zabytku, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami." W niniejszej sprawie jednak intencją skarżących było nie tyle doprowadzenie do podjęcia przez owego konserwatora rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, ale skłonienie go by takie postępowanie przed starostą sam zainicjował, a więc wystąpił do niego z wnioskiem, o którym mowa w przywołanym przepisie. Jak wynika bowiem z przedstawionej przez nich argumentacji, nie kwestionują oni faktu, że to starosta właściwy ze względu na miejsce położenia zabytku jest kompetentny do przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania. Wskazują natomiast, że tylko aktywność wojewódzkiego konserwatora zabytków może do tego doprowadzić i takiej właśnie aktywności oczekują. Tenże zaś nie dostrzegając potrzeby jego inicjowania, postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. orzekł o odmowie "wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia procedury wywłaszczenia (...)". Istotą zatem owego rozstrzygnięcia było nie tyle orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (jak zdaje się to interpretować Minister), ale odmowa wystąpienia w tym względzie ze stosownym wnioskiem do starosty, jak oczekiwali tego właściciele objętej ochroną konserwatorską nieruchomości. Kluczowe zatem dla oceny wydanego w takich uwarunkowaniach postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - a przez to także zaskarżonego postanowienia je uchylającego i umarzającego postępowanie przed organem pierwszej instancji – było ustalenie, czy w sytuacji zgłoszenia konserwatorowi żądania zainicjowania przed właściwym organem postępowania wywłaszczeniowego względem zabytku nieruchomego, jest on uprawniony do wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o charakterze jurysdykcyjnym, a zwłaszcza aktu mającego oparcie w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Unormowanie to wprowadzono do procedury administracyjnej w celu odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Regulacja ta zatem znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania przed organem, do którego zostało wniesione, w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (a więc sprawie, w której w dochodzi do konkretyzacji praw jednostki mających źródło w normach materialnego prawa administracyjnego), które jednak nie może zostać uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Warunkiem sine qua non umożliwiającym wydanie, na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest więc uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu jego autora zainicjowanie postępowania administracyjnego przed tym organem. Takim natomiast żądanie zawarte w piśmie skarżących z [...] lutego 2019 r. nie było. Jak już bowiem zaznaczono ich intencją było spowodowanie by adresat owego pisma, jako podmiot ku temu legitymowany, wystąpił z własną inicjatywą wszczęcia postępowania administracyjnego przed właściwym organem. Żądanie zaś podjęcia działań przez określony organ, prowadzących do zainicjowania przezeń postępowania administracyjnego prowadzonego przez inny organ, samo w sobie nie kreuje sprawy administracyjnej, ani żadnej innej. Nie jest również dla owego podmiotu wiążące. To bowiem, czy w określonych okolicznościach faktycznych zdecyduje się on na podjęcie wspomnianej inicjatywy, należy do sfery jego uprawnień o charakterze dyskrecjonalnym. Innymi słowy, żaden podmiot zewnętrzny do aktywności w tym obszarze nie może go przymusić. Niedopuszczalne było więc podejmowanie w przedmiocie takiego żądania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Na jego podstawie rozstrzyga się bowiem jedynie o braku możliwości uruchomieniu postępowania administracyjnego, a nie o innych kwestiach. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest jednocześnie podstawy prawnej do wypowiadania się we władczej formie o tym, czy określony organ zamierza skorzystać z przypisanych mu na wyłączność kompetencji. A taką jest przynależna wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków kompetencja do decydowania o wystąpieniu do starosty z żądaniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu zabezpieczenie zabytku nieruchomego. To zaś oznacza, że nawet w sytuacji wystąpienia do niego z żądaniem (prośbą) by z tych kompetencji skorzystał, nie jest on nim związany i nie wydaje w odniesieniu do niego żadnego rozstrzygnięcia (postanowienia, decyzji). Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności i praworządności działa on wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Jedyną formą załatwienia takiego podania może być więc pismo informujące wnioskodawcę o stanowisku konserwatora. Każda władcza forma zadziałania przez niego byłaby bowiem dotknięta wadą nieważności, jako dokonana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). A to oznacza, że wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie mogło się ostać. Zasadnie zatem Minister je uchylił i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Błędnie natomiast wskazywał na obowiązek przekazania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków podania skarżących właściwemu staroście, na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. Tego rodzaju działanie byłoby bowiem właściwe, gdyby treścią owego podania było wprost żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a nie swego rodzaju prośba o rozważenie przez legitymowany ku temu podmiot (wojewódzkiego konserwatora zabytków) zasadności wystąpienia z takim wnioskiem do organu właściwego. Zważywszy jednak na poprawność rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonym postanowieniu, tj. uchylenie wadliwego prawnie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed nim prowadzonego, jego eliminacja z obrotu prawnego z uwagi jedynie na częściowo wadliwe uzasadnienie (w zakresie sformułowanych w nim zaleceń) stanowiłaby przejaw nadmiernego formalizmu sądowego. Efektem wszak takiego działania musiałoby być podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o tożsamej treści, tyle że ze zmodyfikowanym względem obecnego uzasadnieniem. Krańcowo wyjaśnić należy, że podejmując tej treści rozstrzygnięcie, o charakterze procesowym, organ nie mógł dokonywać oceny samej potrzeby uruchomienia postępowania wywłaszczeniowego względem należącej do skarżących nieruchomości. Z tego powodu nie musiał w jego uzasadnieniu dokonywać szczegółowych rozważań w tym zakresie – jak zdają się oczekiwać tego skarżący. Stąd chybiony jest sformułowany w tym kontekście zarzut naruszenia przez Ministra przepisów procedury administracyjnej (tj. art. art.: 7, 77, 80 i 107 k.p.a.). Wbrew też temu co podniesiono w skardze, prawidłowo Minister zinterpretował art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków podnosząc, że w świetle jego treści normatywnej właściwym w sprawie wywłaszczenia zabytku nieruchomego jest starosta, a wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków przysługuje wyłączenie kompetencja do wystąpienia do niego z wnioskiem o wszczęcie w tym przedmiocie postępowania. Z tych przyczyn nie jest także zasadny zarzut jego naruszenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.