I OSK 1498/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1156/17 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Powiatu N. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Powiatu N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. (dalej jako: wojewoda, organ nadzoru) na uchwałę Rady Powiatu N. (dalej jako: rada powiatu) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] , w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 4 ust. 2 lit. g, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g oraz ust. 2 pkt 1 lit. f i § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 194 ust 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 998), zwanej dalej u.w.r., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Organ nadzoru wskazał, że jego zdaniem sformułowanie "inne ważne przyczyny/inna uzasadniona okoliczność" nie stanowi gwarancji równego traktowania obywateli. Zapisy takie kreują odmienną sytuację prawną obywateli, bowiem przywołane zwroty nie mają przypisanego znaczenia, wobec czego zastosowanie uchwały będzie zależało od swobodnej interpretacji osoby wydającej decyzję w sprawie odstąpienia od ustalania opłaty wobec osób zobowiązanych, umarzania należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności. Zgodnie z intencją ustawodawcy (art. 194 ust 2 u.w.r.) organ stanowiący powinien określić wszystkie szczegółowe warunki stanowiące podstawę umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty. Użycie przez radę zwrotu "inne ważne przyczyny/inna uzasadniona okoliczność" czyni z katalogu okoliczności katalog otwarty, który uprawnia organ wykonawczy do rozszerzenia okoliczności, o których mowa w uchwale. Stworzenie katalogu otwartego jest niezgodne z wolą ustawodawcy również dlatego, że deleguje kompetencję na inny podmiot niż organ upoważniony. Ze względu na powyższe, w ocenie organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia art. 194 ust. 2 u.w.r., które to naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę rada powiatu wniosła o jej oddalenie wskazując, że treść zakwestionowanych paragrafów podyktowana została niemożliwością przewidzenia i zapisania wszelkich sytuacji, w których uchwała znajduje zastosowanie oraz, że zwrot "inne ważne przyczyny/inna uzasadniona okoliczność" bierze pod uwagę konieczność zagwarantowania wszystkim obywatelom jednakowego traktowania. Nie sposób bowiem określić w uchwale wszystkich możliwych przypadków, jakie mogą wystąpić w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, które uzasadniałyby (na podstawie zgromadzonego w wyniku postępowania materiału dowodowego) wydanie decyzji o odstąpieniu, umorzeniu, rozłożeniu na raty czy też odroczeniu terminu płatności opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Rada powiatu nie zgodziła się z twierdzeniem wojewody, że fakt zaistnienia tożsamego zapisu w poprzedniej uchwale podjętej przez radę powiatu nie może świadczyć o zgodności owych zapisów z przepisami u.w.r. Przyjęcie takiej interpretacji godzi w główne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 8 § 2 k.p.a., tj. zasadę pewności prawa, jak również zawartą w art. 7a k.p.a. zasadę przyjaznej interpretacji prawa. Nakaz respektowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym stanowi jeden z elementów zasady równego traktowania. Organy powinny trzymać się utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, aby strona miała możliwość racjonalnego zaplanowania swoich działań, co pozwoli jej uniknąć niekorzystnych skutków prawnych swojego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 194 ust. 2 u.w.r., rada powiatu została zobowiązana do określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru wskazując, że ustawowa delegacja do wydania uchwały zawierającej szczegółowe warunki stosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, jakie to przesłanki mogłyby być zawarte w takiej uchwale. Sam ustawowy zwrot "szczegółowe warunki" nie oznacza, że mają to być przesłanki nie podlegające ocenie organu stosującego daną regulację (uchwałę) i nie objęte żadnym zakresem władzy dyskrecjonalnej organu. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu stosowanie ulg od obowiązku nałożonego ustawowo może wynikać jedynie ze szczególnych sytuacji, w których znalazła się osoba zobowiązana. Te szczególne sytuacje mogą mieć różnorodną proweniencję. Tym niemniej istotne jest to, że uchwała dostrzega ową szczególność sytuacji i po wskazaniu na kilka różnorodnych przypadków (§ 4 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały), dodaje kolejny określając go jako "inne ważne przyczyny". Owe "inne ważne przyczyny" w połączeniu z przyczynami określonymi w § 4 i 6 uchwały domykają zestawienie wszystkich przyczyn uzasadniających stosowanie ulg. W ocenie Sądu rację ma rada powiatu podnosząc, że w praktyce nie ma możliwości wyczerpującego i precyzyjnego opisania szczególnych lub nadzwyczajnych sytuacji, w których będzie możliwość zastosowania określonej ulgi. Gdyby ustawodawca nie chciał pozostawienia w zakresie działania samorządu powiatowego stosowania ulg, to mógłby określić w samej ustawie przesłanki, których zaistnienie umożliwiłoby zastosowanie danej ulgi. Skoro tak jednak ustawodawca nie uregulował tej kwestii, a nadto przekazał ją do uregulowania samorządowi powiatowemu, to nie można domniemywać istnienia dodatkowych ograniczeń co do tego, jakie przesłanki mogłoby uzasadniać przyznanie ulgi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ingerencja w działalność samorządu dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy dany organ samorządu naruszy i to w sposób istotny określony przepis ustawowy. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do niezgodności z prawem przesłanki opisanej w § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały, którą jest "inna uzasadniona okoliczność, w szczególności długotrwała choroba, niepełnosprawność, znaczne straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub inne zdarzenia losowe". Tak zredagowana przesłanka wyraźnie nawiązuje do takich okoliczności jak długotrwała choroba, niepełnosprawność lub znaczne straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej, i mimo że nie zamyka katalogu tych przesłanek, to także wyraźnie je stawia jako najczęściej spotykane. Także i w tym zakresie wystąpienie innej niż przykładowo wymienione okoliczności może uzasadniać przyznanie ulgi. Nie będzie to każda inna okoliczność, ale inna uzasadniona okoliczność. Końcowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie ani organ nadzoru nie wykazał, który to przepis ustawy został naruszony w zakresie objętym zaskarżeniem, ani też Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez radę powiatu w zakresie objętym skargą. Sąd nie uznał przy tym, aby w zakresie delegacji ustawowej zapisanej w art. 194 ust. 2 u.w.r. rada powiatu przekroczyła upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego. Podstawą do stwierdzenia nieważności mogłoby być jedynie istotne naruszenie prawa, co wprost koresponduje z konstytucyjnym kryterium legalności wymagającym precyzyjnego wykazania naruszenia przepisu ustawowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł wojewoda zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 194 ust 2 u.w.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie przekroczyła w zakresie regulacji § 4 ust 2 lit. g), § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g) oraz ust. 2 pkt 1 lit. f) i § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały, granic upoważnienia ustawowego określonego ww. przepisem. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną rada powiatu wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do interpretacji treści odesłania zawartego w art. 194 ust. 2 u.w.r. Przepis ów stanowi, że rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (a więc opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej). W realiach rozpoznawanej sprawy rada powiatu w § 4 ust. 2 lit. g), w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. g) i ust. 2 pkt 1 lit. f), w katalogu przesłanek warunkujących odstąpienie od ustalenia pełnej opłaty oraz umorzenie należności z tytułu tejże opłaty, poza innymi wskazała "inne ważne przyczyny". Ponadto w § 8 ust. 1 pkt 3, wśród przesłanek dających możliwość rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności należności wskazano "wystąpienie innej uzasadnionej okoliczności", w szczególności długotrwałej choroby, niepełnosprawności, znacznych strat powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Organ nadzoru, kwestionując wskazane wyżej przepisy podkreślił, że użycie tego rodzaju sformułowań wykracza poza granice delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 u.w.r. Stanowisko organu jest błędne. Delegacja zawarta w art. 194 ust. 2 u.w.r. upoważnia radę powiatu do sformułowania szczegółowych warunków dających podstawę do umorzenia, odstąpienia od pobierana lub rozłożenia na raty opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Literalna wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że na organie powiatu spoczywa obowiązek sformułowania przesłanek zastosowania wyjątków od generalnej reguły odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Kwestią otwartą pozostaje to, na ile ten katalog powinien być obszerny i szczegółowy. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że stosowanie ulg od ustawowo określonego obowiązku może wynikać jedynie ze szczególnych sytuacji, w których znalazła się osoba zobowiązana. Okoliczności tego rodzaju mogą mieć różnorodny charakter, natomiast cechą wspólną powinno być ich wyjątkowe traktowanie. Zarazem oczywistym jest, że nawet najbardziej dalekowzroczny prawodawca nie jest w stanie przewidzieć wszystkich możliwych do wystąpienia zdarzeń i uwarunkowań, które z punktu widzenia najszerzej pojmowanych reguł praworządności i sprawiedliwości uwalniałyby adresata obowiązku od jego spełnienia. Taki kierunek interpretacji znajduje zresztą wsparcie w preambule ustawy, która expressis verbis wskazuje, obok dobra dziecka, na dobro rodziny, jako wartość nadrzędną dla całego systemu wsparcia. Ustawodawca, delegując kompetencję do ustalania szczegółowych warunków stosowania ulg w zakresie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na samorząd powiatowy zakładał, że ulgi te mogą mieć różnorodne podstawy, a sam obowiązek odpłatności nie ma charakteru bezwzględnego. Przywołany przepis w żadnym miejscu nie daje podstaw do sformułowania wniosku, że organy samorządu winny sporządzić zamknięty (wyczerpujący) katalog przesłanek zastosowania ulg. Przeciwnie, należy stwierdzić, że racjonalny ustawodawca wiedząc o tym, że rzeczywistość zawsze wyprzedza nawet najlepszy zamysł normatywny, w opisywanym przypadku dopuszcza możliwość odwołania się przez organ samorządu do zwrotu o charakterze niedookreślonym, tak aby poza wymienionymi w uchwale wyjątkami jej zakresem objąć jak największą ilość wyjątkowych sytuacji, w których może znaleźć się adresat normy, mając na względzie właśnie dobro jego rodziny. To jednak nie oznacza rzecz jasna, że organ uchwałodawczy w podjętej uchwale może ograniczyć się jedynie do posłużenia się zwrotem niedookreślonym, tworząc tym samym jednoelementowy zbiór wyjątków. Ów zwrot może stanowić jedynie dopełnienie katalogu przesłanek, stanowiąc swoisty "wentyl bezpieczeństwa", tak aby w przypadku zdarzeń nieprzewidzianych przez uchwałodawcę nie doszło do naruszenia zasługującego na ochronę interesu strony i jej rodziny. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że odwoływanie się do tego rodzaju kryterium w odniesieniu do konkretnej sprawy winno być dokonywane z najwyższą ostrożnością, przy zastosowaniu wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz wymogu równego traktowania wszystkich obywateli. Nie dyskwalifikuje to jednak z góry istnienia tego rodzaju wyjątku w akcie normatywnym. Akceptacja stanowiska organu nadzoru byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby w art. 194 ust. 2 u.w.r. ustawodawca nałożył na radę powiatu obowiązek wyczerpującego unormowania tej kwestii lub też z powołanej normy można by wyinterpretować konieczność stworzenia katalogu zamkniętego, do czego wszakże brak jest podstaw. Pojęcie "szczegółowe warunki", na gruncie powołanej regulacji należy jednak rozumieć w ten sposób, że organ powiatu winien stworzyć w miarę precyzyjny zbiór przesłanek, natomiast wśród nich może znaleźć się również przesłanka o charakterze ogólnym, dopuszczalna i pożądana z wymienionych wyżej powodów. Z kolei ewentualne nadużycie lub nieuzasadnione zastosowanie tych norm przez organy je stosujące podlega kontroli w odrębnym trybie. Mając na względzie opisane wyżej okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek rady powiatu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu albowiem rada nie wykazała, aby w tym postępowaniu poniosła niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. (art. 204 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.). W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.