I OSK 2028/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2396/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. nr DO-II.7610.144.2020.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r. oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. nr DO-II.7610.144.2020.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski decyzją z 28 lipca 2020 r., na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 292 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w J., działka nr [...] o powierzchni 2617 m2. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Spółki P., decyzją z 9 września 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego. Minister wyjaśnił, że podstawową przesłanką wynikającą z art. 34 ustawy komercjalizacyjnej jest to, żeby nieruchomość, która dnia 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, stanowiła własność Skarbu Państwa, tylko bowiem pod tym warunkiem mogła z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem prawa wieczystego użytkowania Polskich Kolei Państwowych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że Wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, decyzją z 11 maja 2016 r. stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości przedmiotowej działki nr [...], co potwierdza odpowiedni wpis w księdze wieczystej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 1 października 2017 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję Wojewody. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2107/17 oddalił skargę P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 1 października 2017 r.. Wyrok ten został utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2103/18 oddalającym skargę kasacyjną P. W tej sytuacji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i na dzień 27 października 1999 r. Na decyzję Ministra Rozwoju z 9 września 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że sporna działka nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 11 maja 2016 r., wydanej w oparciu o art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, została z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. skomunalizowana na rzecz Gminy J. Prawidłowość tej decyzji została potwierdzona zarówno wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2107/17, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Fakt ten znalazł również potwierdzenie w odpowiednim wpisie w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, posiada charakter deklaratoryjny i stanowi potwierdzenie dokonanych ex lege zmian odnośnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, które dokonały się ze skutkiem na dzień 27 maja 1990 r. Oznacza to, że objęta kontrolowaną decyzją działka w wymaganej ustawą o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dacie 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła już własności Skarbu Państwa zarówno, jak prawidłowo uznały organy obu instancji, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i na dzień 27 października 2000 r. W tej sytuacji nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zawarte w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" warunkujące prawną możliwość skorzystania z zawartej w tym przepisie regulacji prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez bezzasadne przyjęcie, że P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 K.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego P. SA spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Jak natomiast wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego gruntu w dziale II jako właściciel nieruchomości wpisana została Gmina J., na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z 11 maja 2016 r. oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 1 października 2017 r. Podstawą prawną obu decyzji, mocą których stwierdzono nabycie przez Gminę J. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, były przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Oznacza to, że nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku P. SA. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 P.p.s.a. powiązanych z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca kasacyjnie ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem i nie zgłaszając tych dowodów w toku postępowania przed organem administracji. Twierdzenia te są gołosłowne, a uzasadnienie skargi kasacyjnej ogólnikowe. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i wadliwie oddalił skargę. W odniesieniu do ostatniego zarzutu dotyczącego braku wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji, należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie był wniosek P. złożony w oparciu o art. 34 ww. ustawy. Organy orzekające w sprawie były związane treścią wniosku i w tym też zakresie został on rozpoznany. Regulacja art. 37a ust. 1 i 2 ustawy nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu. Dlatego też zarzut ten uznać należało za nietrafny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.