I OSK 1526/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2056/19 w sprawie ze sprzeciwu O. w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz O. w W. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2056/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw O. S.A. w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dnia 20 października 1997 r. do kancelarii Urzędu Rejonowego w Warszawie wpłynął wniosek [...] o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ulicy B., o powierzchni 8013 m2, wywłaszczonej decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z [...] marca 1978 r., znak [...]. Wnioskodawcy wskazali, iż teren jest częściowo zabudowany przez T. S.A. oraz Komendę Stołeczną Policji. Decyzją z [...] stycznia 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego odmówił zwrotu ww. nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2001 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego umożliwiającego prawidłową ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Decyzją z [...] października 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż budynek centrali telefonicznej przy ul. B. oraz budynek komisariatu policji przy ul. C. - są związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...]" z usługami i stanowią jego część ([...]). Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. decyzję. Stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie wynika, jakie konkretnie obiekty miały być zrealizowane na części wywłaszczonej nieruchomości. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził w sposób nie budzący wątpliwości, aby nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia stosownie do art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (teks jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W trakcie postępowania uległo zmianie oznaczenie działek ewidencyjnych - działki objęte wnioskiem o zwrot zostały oznaczone odpowiednio numerami [...], stanowiące własność Skarbu Państwa. Do rozpoznania w sprawie pozostał wyłącznie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę [...], będącej własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu O. S.A. w W.. Wojewoda zauważył, że decyzją Nr [...] Wojewody Warszawskiego z [...] lipca 1992 r. organ ten stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną P. w W., której następcą prawnym jest T. Spółka Akcyjna [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntów o powierzchni 4801 m2, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w W. przy ulicy B. Oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste nastąpiło do 5 grudnia 2089 r. Następnie Wojewoda Warszawski postanowieniem z [...] stycznia 1995 r. sprostował oczywistą omyłkę w pkt. I ww. decyzji w następujący sposób: "Następcą prawnym państwowej jednostki organizacyjnej "P." w W. jest T. Spółka Akcyjna w W. e, a nie T. Spółka Akcyjna [...] w Warszawie". Następnie wnioskiem z 15 czerwca 2009 r. [...] wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] lipca 1992 r. Decyzją z [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 1992 roku w części dotyczącej dawnych działek nr [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałej części. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] marca 2010 r. Wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu w sprawie błędnie doręczono orzeczenia stronom decyzji. Decyzją z [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] lipca 1992 r., sprostowanej postanowieniem Nr [...], oraz umorzył postępowanie nadzorcze w odniesieniu do pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej. Wskazał, że wniosek z 10 października 1997 r. o zwrot nieruchomości został złożony po dniu uwłaszczenia i po wydaniu przez Wojewodę Warszawskiego decyzji uwłaszczeniowej, co wskazuje, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej roszczenie o zwrot nie było zgłoszone. Dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem nie naruszono praw osób trzecich. Od powyższej decyzji została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem z 5 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa753/12, a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2013 roku, sygn. akt I OSK 39/13, została oddalona skarga kasacyjna. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie zwrotu odnośnie działki [...], wskazując iż obciążenie nieruchomości użytkowaniem wieczystym na rzecz osób trzecich uniemożliwia jej zwrot. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1971/15 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazał, że organ, wbrew dyspozycji art. 136 ust. 3 u.g.n., zaniechał wykonania obowiązku i w postępowaniu zabrakło rzeczowej oceny wniosku o zwrot w aspekcie ustalenia czy wywłaszczenie zostało dokonane na cel publiczny (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Przy ocenie tej przesłanki Sąd zalecił mieć na uwadze art. 137 u.g.n., który określa, w jakich okolicznościach uznaje się, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Sąd nakazał ustalić czy nieruchomość wywłaszczona została użyta na inny cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy żądanie zwrotu jest zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt. I OSK 651/16, oddalił skargi kasacyjne O. S.A. oraz Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazał, iż ze względu na istnienie roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. dotyczącego zwrotu nieruchomości w związku z niespełnieniem przesłanki zawartej w art. 229 u.g.n, umorzenie postępowania administracyjnego nie było rozstrzygnięciem właściwym. W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Przeprowadził kwerendę związaną z poszukiwaniem dokumentów powiązanych z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z kwietnia 1983 r. (brak możliwości odczytania dnia wydania decyzji) wydaną przez Urząd m.st. Warszawy Stołeczną Komisję Planowania Przestrzennego oraz decyzją nr [...] z [...] września 1983 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie obecnej ulicy B. (dawna ul. B.), wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...], objętej decyzją wywłaszczeniowo - odszkodowawczą z [...] marca 1978 r., znak [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 9a u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności - czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić czy nastąpiło to w terminie. Wojewoda zaznaczył, że organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Teren działki objętej roszczeniem o zwrot wywłaszczony został decyzją z [...] marca 1978 r. Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...]. Decyzja lokalizacyjna nr [...], z [...] września 1973 r. ustala położenie osiedla mieszkaniowego "[...]" z usługami. Kompleksowe wytyczne urbanistyczne do ww. decyzji z 1973 r. definiują rodzaj inwestycji, jako zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna wraz z zabudową usługową i obiektami towarzyszącymi, wśród których w punkcie 3 wymieniony został ośrodek usług technicznych. Prezydent m.st. Warszawy ustalił, że na działce stanowiącej przedmiot roszczenia, zgodnie z decyzją Nr [...] z [...] września 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej centrali automatycznej "J.", miała zostać zlokalizowana centrala telefoniczna przy ul. R. W kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do ww. decyzji wskazano, iż teren przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej J. objęty jest lokalizacją nr [...], wydaną na realizację osiedla wielorodzinnego z usługami dla Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Ponadto wytyczne wskazują, że obszar inwestycji objęty był planem ogólnym m.st. Warszawy zatwierdzonym Uchwałą Nr 57 Rady Narodowej m.st. Warszawy z 6 grudnia 1982 r., który wskazuje przeznaczenie terenu jako "usługi II stopnia obsługi mieszkańców". Teren określony lokalizacją centrali telefonicznej "J.i" położony na obszarze osiedla "G." objęty jest projektem koncepcyjnym zespołu mieszkaniowo - usługowego Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Kolejnym załącznikiem będącym integralną częścią ww. decyzji z 1983 r. jest decyzja Nr [...] wydana przez Stołeczną Komisję Planowania w kwietniu 1983 r. (dzień wydania nieczytelny). Decyzja ta lokalizuje inwestycję przy ul. L. i G. Centrala została zakwalifikowana jako inwestycja towarzysząca z zakresu gospodarki komunalnej. Z treści opisanych decyzji dot. realizacji centrali telefonicznej "J." i ich załączników, nie wynika, aby decyzje te wyłączały obszar nimi objęty z lokalizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" (co było sygnalizowane przez wnioskodawców). W dokumentach pozyskanych z Biura Organizacji Urzędu znajduje się wniosek Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji w Warszawie o ustalenie lokalizacji inwestycji Centrali Automatycznej przy ul. L. i G., z których nie wynika, na co wskazuje wnioskodawca, iż opisana inwestycja związana jest z rozwojem osiedla mieszkaniowego na J., a budowa nowej centrali ma zaspokoić rosnące potrzeby mieszkańców na telefony. Pismem z 24 listopada 1998 r. Wydział Architektury Urzędu Gminy Warszawa [...] poinformował, że na terenie nieruchomości został zrealizowany budynek centrali telefonicznej przy ulicy B. (pozwolenie na budowę z [...] października 1986 r. Nr [...] oraz pozwolenie na użytkowanie obiektu z [...] lipca 1992 r.). Pismem z 28 września 2006 r. T. S.A. poinformowała, że przekazany w 1986 r. teren o powierzchni 4801 m2 w zarząd Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji - poprzednik prawny TP SA - objęty był decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], oraz [...] z [...] września 1983 r. wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola i przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej "J.". Realizacja inwestycji zatwierdzona decyzją Nr [...] z [...] listopada 1984 r. Urzędu m.st. Warszawy przebiegała w latach 1985 - 1992. Prace budowlane wykonywało Warszawskie Przedsiębiorstwo B. Wraz z budową obiektu centrali telefonicznej wykonane zostało ogrodzenie działki, parking i utwardzenie terenu. Teren działki uzbrojony jest w przyłącza infrastruktury podziemnej. Wojewoda podał, że realizację Inwestycji - budowy centrali telefonicznej "J." potwierdza również Protokół odbioru i przekazania do użytku budynku automatycznej centrali telefonicznej przy B. (odbiór z 25 marca 1992 r.). Zdaniem Wojewody powyższe dokumenty wprost wskazują, że realizacja automatycznej centrali telefonicznej "J." była powiązana z realizacją inwestycji celu publicznego, jaką było osiedle mieszkaniowe "Lazurowa – Górczewska" wraz z usługami określonymi w decyzji lokalizacyjnej nr [...], a wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia. Realizacja tej inwestycji nastąpiła w marcu 1992 r., a więc przed datą złożenia wniosku o zwrot i przed [...] września 2004 r. (datą nowelizacji zapisów art. 137 u.g.n.). Wojewoda zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszej decyzji jest odmowa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie obecnej ulicy B. (dawna ul. Batalionów Chłopskich), objętej decyzją wywłaszczeniowo - odszkodowawczą z 25 marca 1978 r. Organ pierwszej instancji wskazał jednak, że działka ta była objęta decyzją z [...] września 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej centrali automatycznej "J." przy ul. R.. W kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do ww. decyzji wskazano, iż teren przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej "J." objęty jest lokalizacją nr [...] wydaną na realizację osiedla wielorodzinnego z usługami dla Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Zdaniem Wojewody ustalenia co do lokalizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] nie są poparte wystarczającym materiałem dowodowym. Istnieje uzasadniona wątpliwość co do pierwotnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, co zasadniczo rzutuje na kształt rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji jest zobowiązany sporządzić opracowanie geodezyjne, na podstawie którego można będzie ustalić, którą lokalizacją nr [...], z [...] września 1983 r. czy decyzją lokalizacyjną nr [...] wydaną przez Stołeczną Komisję Planowania w kwietniu 1983 r., objęta jest działka nr [...] (powinno być nr [...]) z obrębu [...]. Materiał dowodowy nie zawiera żadnego dokumentu, który rozliczałby działki ewidencyjne, które objęte były ww. decyzjami. Brak zatem wiarygodnej podstawy dowodowej pozwalającej na zakwalifikowanie ww. działki do treści konkretnej decyzji lokalizacyjnej. Organ wskazał, że z pisma z 28 września 2006 r. T. S.A. wynika, że teren o pow. 4801 m2 przekazany w zarząd Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji - jako poprzednikowi prawnemu T. S.A. - objęty był decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], [...], z [...] września 1983 r. Pismo to nie może stanowić jedynego i wyłącznego dowodu na okoliczność, że działka objęta lokalizacjami pod budowę centrali telefonicznej jest działką objętą roszczeniem. Nie zawiera ono załączników w postaci dokumentacji potwierdzającej ulokowanie działki nr [...] w zakresie decyzji nr [...]. W związku z tym, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej, ponieważ błędnie rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Doszło do naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione faktów, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Wojewoda w wytycznych wskazał, aby organ pierwszej instancji zlecił uprawnionemu geodecie przeprowadzenie analizy dokumentacji techniczno - geodezyjnej w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości czy działka stanowiąca przedmiot postępowania objęta była w całości decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], [...] z [...] września 1983 r. Zgodnie bowiem z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Kwestia ta ma zasadniczy wpływ na wynik prowadzonego postępowania, więc zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył O. S.A. w W.. Zdaniem spółki organ powinien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Inwestycja centrala telefoniczna "J." wchodziła w zakres obszaru objętego lokalizacją osiedla mieszkaniowego z usługami – "[...]", w związku z którą na podstawie decyzji z [...] marca 1978 r. dokonano wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Zdaniem spółki, skoro organ drugiej instancji wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji co do celu wywłaszczenia wskazując, że: "o ile, należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że powstanie centrali telefonicznej może być uznane jako realizacja inwestycji celu publicznego, w ramach jego modyfikacji, jakim było osiedle mieszkaniowe i wiązać się ściśle z tym celem (...)" (s. 10), to powinien był stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wbrew stanowisku Wojewody, materiał dowodowy nie zawiera braków w zakresie objęcia działki nr [...] decyzją nr [...] z [...] września 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji - centrali telefonicznej "J.". Oddalając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety celem przeprowadzenia analizy dokumentacji techniczno–geodezyjnej w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości czy działka stanowiąca przedmiot postępowania, w całości objęta była decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], [...] z [...] września 1983 r. Dowód ten przyczyni się do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz rozwieje wątpliwości organu w zakresie objętej przedmiotem opinii biegłego. Z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił jednocześnie, że właśnie z uwagi na konieczność przeprowadzenia tegoż dowodu z opinii biegłego geodety organ nie mógł w ramach postępowania odwoławczego naprawić wad postępowania przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu są to bowiem istotne dla sprawy okoliczności, które mają charakter prawotwórczy i przeprowadzenie oceny tego materiału dowodowego wyłącznie przed organem drugiej instancji pozbawiałoby strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może natomiast godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu nie mógł kontrolować legalności także decyzji organu pierwszej instancji, a także odnosić się do argumentów strony związanych z merytorycznym rozpoznaniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd nie może bowiem, rozpoznając sprzeciw, weryfikować czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania sprzeciwu przez uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: a) naruszenie przepisów art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji organu drugiej instancji, w sytuacji gdy sprzeciw ten powinien zostać uwzględniony, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji kasatoryjnej, gdyż zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić Wojewoda, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy przepisy prawa nie zastrzegają, że dowód, jaki miałby przeprowadzić Wojewoda, może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody muszą zostać przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; b) naruszenie przepisów art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji organu drugiej instancji, w sytuacji, gdy sprzeciw ten powinien zostać uwzględniony, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowiłoby kontrolę materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej i tym samym nie wchodzi w zakres oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy ocena, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od załatwienia danej sprawy, co do jej istoty i wydał decyzję kasatoryjną, nie może nastąpić bez jakiegokolwiek odniesienia się od materiału dowodowego zgromadzonego w danej sprawie, bowiem w sytuacji, gdy w aktach danej sprawy znajdują się dowody pominięte przez organ odwoławczy, które usuwają wątpliwości tego organu, co do braków postępowania wyjaśniającego – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – to nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, zaś zgodnie z przepisem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji odwoławczej, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podniosła, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy w sprawie, a wyjaśnienie zagadnienia, na które wskazuje Wojewoda, nie wymaga uzupełnienia. Rozstrzygnięcie Wojewody nie wynika z braków postępowania wyjaśniającego, lecz z nieprzeanalizowania materiału dowodowego sprawy. Ocena tego czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, wchodzi w zakres oceny przesłanek do wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym – jako mieszcząca się w hipotezie art. 64e p.p.s.a. – powinna być przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem spółki w aktach sprawy znajdują się materiały dowodowe pozwalające na stwierdzenie, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta jest w całości decyzją nr [...] z [...] września 1983 r. – materiały te zostały powołane w sprzeciwie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Instytucja sprzeciwu od decyzji ustanowiona została mocą art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Celem jej ustanowienia jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1ub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp dnia 30 listopada 2017 r.). Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że przedmiotem sprawy jest odmowa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie obecnej ulicy B. (dawna ul. B.), objętej decyzją wywłaszczeniowo - odszkodowawczą z [...] marca 1978 r. Organ pierwszej instancji wskazał jednak, że działka ta była objęta decyzją z [...] września 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej centrali automatycznej "J." przy ul. R.. W kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do ww. decyzji wskazano, iż teren przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej "J." objęty jest lokalizacją nr [...] wydaną na realizację osiedla wielorodzinnego z usługami dla Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Zdaniem Wojewody ustalenia co do lokalizacji celu wywłaszczenia na działce [...] nie są poparte wystarczającym materiałem dowodowym. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z przedstawionych względów skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ drugiej instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Wprawdzie rację ma Sąd pierwszej instancji, że co do zasady opinia biegłego stanowi wyjątkowo istotny i kluczowy dowód w postępowaniu administracyjnym, jednakże zauważyć należy, że nie jedyny. Co więcej, ustawodawca nie zastrzegł, że może się on odbywać wyłącznie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Postępowanie toczące się przed organami obu instancji ma charakter w pełni merytoryczny. Oznacza to, że dowód z opinii biegłego może zostać przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym i na tej podstawie organ drugiej instancji może wydać decyzję merytoryczną (por.: R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, Lex nr 2408525). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający, aby organ odwoławczy dokonał jego oceny, przeprowadzając lub nie dowód z opinii biegłego, a następnie wydał decyzję merytoryczną. W niniejszej sprawie przede wszystkim należało zwrócić uwagę na długość toczącego się postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości (vide okoliczności faktyczne i prawne sprawy). Wniosek w sprawie jej zwrotu został złożony 20 października 1997 r. Decyzją z [...] stycznia 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego odmówił zwrotu ww. nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2001 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] października 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, która została uchylona decyzją z [...] stycznia 2008 r. Wojewody Mazowieckiego. Następnie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wojewody Warszawskiego z [...] lipca 1992 r. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki [...] z obrębu [...], a decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2015 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1971/15, uchylił obie ww. decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt. I OSK 651/16, oddalił skargi kasacyjne O. S.A. oraz Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki ją uchylił. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Wojewodę doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w obu jej punktach. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprzeciw w istocie ograniczył się jedynie do wskazania, że stwierdzona przez organ drugiej instancji konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sprawia, że jedynym właściwym rozstrzygnięciem była decyzja kasacyjna. Sąd ten uchylił też się od dalszych rozważań podnosząc, że stanowiłoby to nieuprawnione odnoszenie się do kwestii materialnoprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne w związku z czym, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powtórnie rozpoznając sprawę Wojewoda powinien ją rozstrzygnąć co do meritum po wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jeżeli uzna za konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, przeprowadzi ten dowód we własnym zakresie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za obie instancje.