I OSK 2432/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Mirosława Przyborowskiego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 232/115 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 232/15 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. Od powyższego wyroku M. P., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę kasacyjną, w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość skarżącego ma priorytetowe znaczenie dla prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Podano, że przedmiotowe działki są wykorzystywane rolniczo i stanowią zaplecze żywieniowe dla bydła mlecznego znajdującego się w gospodarstwie skarżącego. Podniesiono, że następstwa prawne i faktyczne decyzji z dnia 11 lutego 2015 r. wywołają skutki powodujące istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego będzie albo w ogóle niemożliwy, albo też dopiero po dłuższym czasie i stosunkowo dużym nakładzie sił. Skarżący podkreślił, że zniszczenie upraw będzie utratą jedynego jego źródła utrzymania, nie ma on bowiem możliwości pozyskania pożywienia dla zwierząt z innych źródeł. Ponadto podniesiono, że w wyniku wykonania decyzji, na nieruchomości skarżącego zostaną położone ciągi elektryczne i pobudowany słup, pomimo, że postępowanie nie zostało prawomocnie zakończone. Zdaniem skarżącego, wykonanie przedmiotowej decyzji przed rozstrzygnięciem sprawy przez NSA czyni sądową kontrolę administracji iluzoryczną, a w rzeczywistości nieskuteczną. Ewentualne bowiem straty poniesione przez skarżącego w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji (np. konieczność likwidacji stada) nie będą mogły być zrekompensowane na drodze odszkodowawczej. Wskazano, że nie ma też uzasadnienia dla zajmowania przez wnioskodawcę budynków gospodarczych oraz mieszkalnego, stanowiących własność skarżącego, które pobudowane są na działce nr 310. Uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w K., reprezentowany przez adwokata – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Zdaniem uczestnika bezprzedmiotowe jest obecnie rozstrzyganie kwestii ewentualnego wstrzymania wykonalności wskazanej decyzji, bowiem słup na nieruchomości skarżącego został już posadowiony. Podniesiono ponadto, że wstrzymanie wykonania decyzji na tym etapie doprowadzi do sytuacji, w której inwestor nie dotrzyma terminu rozliczenia dotacji z Unii Europejskiej. Inwestor w takiej sytuacji utraci dotację w wysokości 185 850 000 zł, co spowoduje również szkodę po stronie Skarbu Państwa. Wskazano ponadto, że realizacja inwestycji jest częścią budowy połączenia pomiędzy systemami elektroenergetycznymi Polski i Litwy (tzw. most energetyczny). Podkreślono, że przedmiotowa inwestycja ma strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej, zaś szczególne znaczenie ma dla terenów północno – wschodniej oraz centralnej Polski, do których to obszarów dostawy prądu odbywają się obecnie poprzez pojedyncze Iinie przesyłowe o napięciu 220 kV, w większości wybudowane wiele lat temu. Wskazano, że inwestycja o której mowa, stanowi ponadto domknięcie połączeń systemów elektroenergetycznych państw członkowskich Unii Europejskiej położonych wokół Morza Bałtyckiego (tzw. Pierścień Bałtycki). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") dotyczy decyzji wydanej przez Wojewodę Podlaskiego w dniu [...] lutego 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Suwalskiego z dnia [...] listopada 2014 r. zezwalającą uczestnikowi postępowania [...] S.A. z siedzibą w K. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości M. P. (obejmującej działki nr 310 i 309/3), poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Decyzji zezwalającej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 wskazano, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 310 i 309/3, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości została wydana przez Starostę Suwalskiego w dniu [...] listopada 2014 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., która stała się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 231/15 oddalił skargę, zaś po wniesieniu skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2402/15 odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że zaskarżona decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (zob. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2014). Wstrzymanie wykonania takich decyzji przez sąd administracyjny może więc nastąpić wyłącznie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na skarżącym spoczywa zatem ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ponadto, badając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd powinien wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności podniesione w tym wniosku, ale także okoliczności całej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uznać należy, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przedstawione przez skarżącego argumenty nie przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie zaskarżonej decyzji w sposób w niej określony, tj. zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia przez w/w działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej i posadowienia słupa nie spowoduje bowiem zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości (dodać tu należy, że z odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania – [...] – wynika, że słup ten został już posadowiony). W dalszym ciągu skarżący będzie mógł wykorzystywać przedmiotowe działki na cele rolne, co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica Państwa na terenie Gminy B. Odnośnie zaś do powołanych przez skarżącego okoliczności dotyczących zniszczenia upraw na przedmiotowych działkach, podnieść należy, iż przeprowadzone prace dotyczą konkretnie wskazanych w decyzji odcinków, nie zaś powierzchni całych działek. Ponadto, zgodnie z treścią art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przemawiają również okoliczności podniesione przez uczestnika postępowania w odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazane okoliczności, takie jak częściowe zrealizowane inwestycji oraz narażenie uczestnika postępowania i Skarbu Państwa na utratę dotacji można zakwalifikować jako mające znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto utrata wielomilionowego dofinansowania inwestycji ze środków unijnych może skutkować znaczną szkodą nie tylko dla uczestnika postępowania, ale również dla Skarbu Państwa. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji