I OSK 1284/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 747/13 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 listopada 2012 r., którą to decyzją odmówił uwzględnienia skargi W.K. na udostępnienie przez Prezydenta m.st. Warszawy jego danych osobowych S. z siedzibą w Warszawie. W motywach uzasadnienia organ podał, że w dniu 2 kwietnia 2012 r. W.K. zwrócił się, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do Prezydenta m.st. Warszawy o udzielenie mu informacji o wysokości wynagrodzenia dyrektora S. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. organ udzielił W.K. odpowiedzi na zgłoszone żądanie informacyjne. W tym samym dniu 16 kwietnia 2012 r. W.K., będący pracownikiem S., został telefonicznie wezwany do dyrektora S. i w dniu 17 kwietnia 2012 r. odbyło się spotkanie dyrektora K.Z. z W.K. Tematem tego spotkania była kwestia zainteresowania W.K. wysokością zarobków dyrektora. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i otrzymaniu czterech oświadczeń pracowników Prezydenta m.st. Warszawy, iż nie udostępnili oni danych osobowych osobom nieupoważnionym, GIODO uznał, że nie doszło do udostępnienia danych osobowych skarżącego, zawartych w skierowanym do Prezydenta wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podał też, że swoją ocenę oparł na oświadczeniu S., że Urząd m.st. Warszawy nie informował o wpłynięciu wniosku skarżącego. W konkluzji organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie potwierdziła zarzutu skarżącego, iż Urząd m.st. Warszawy udostępnił jego dane osobowe, zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej, S. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionując prawidłowość wydanych decyzji, skarżący podniósł, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodu na okoliczność, w jaki sposób dyrektor S. wszedł w posiadanie jego danych osobowych. Skarżący podkreślił, iż w sprawie zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w taki sposób, aby organ mógł jednoznacznie wskazać źródło i przyczyny naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skargę oparto na podejrzeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Wa 747/13 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzją oraz ją poprzedzającą. Jak wskazał Sąd, proste zestawienie dat poszczególnych zdarzeń – 16 i 17 kwietnia 2012 r. oraz powiązania prawne pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy (organem nadzorującym) a podlegającym mu S., bez konieczności przeprowadzania przez GIODO postępowania dowodowego, a jedynie w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe, przemawiają za tym, że organ nadzorujący – Prezydent m.st. Warszawy (jego pracownicy) udostępnił dane osobowe skarżącego, zawarte w jego wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej, w zakresie wysokości wynagrodzenia dyrektora S. Sad pierwszej instancji podkreślił, że Prezydent m.st. Warszawy jest organem nadzorującym S. i prowadzi sprawy kadrowe kierowników samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, w tym sprawy dotyczące K.Z. – dyrektora S. Skoro zatem w dniu 16 kwietnia 2012 r. Prezydent po analizie akt kadrowych, dotyczących dyrektora K.Z., przygotował i przesłał skarżącemu pismo z dnia 16 kwietnia 2012 r., w którym udzielił mu odpowiedzi w sprawie wysokości zarobków dyrektora S. i w tej samej dacie dyrektor tej placówki – K.Z., wezwał skarżącego na rozmowę w temacie wysokości swoich zarobków oraz zainteresowania tą sprawą, to w ocenie WSA w Warszawie oczywiste jest, iż w dniu 16 kwietnia 2012 r. doszło do przetworzenia przez pracowników Prezydenta zarówno danych osobowych skarżącego, jak i treści wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, oparcie rozstrzygnięcia przez GIODO jedynie na podstawie wyjaśnień (oświadczeniu osób, będących pracownikami Prezydenta), że nie doszło do przetwarzania danych osobowych skarżącego, uznać należało za daleko nieprawidłowe, albowiem organ nie ustalił podstawowych kwestii – po pierwsze, ile osób miało kontakt z treścią wniosku informacyjnego, ile osób potencjalnie mogło przetworzyć (udostępnić) dane osobowe skarżącego, a od ilu odebrano oświadczenia w tym zakresie. Po wtóre, jak wskazał Sąd, GIODO zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o bezpośrednie wyjaśnienia dyrektora K.Z. Organ nie ustalił zdaniem WSA w Warszawie, w jaki sposób dyrektor K.Z. wszedł w posiadanie informacji, że skarżący złożył w organie bezpośrednio go nadzorującym wniosek o udzielenie mu informacji publicznej w przedmiocie jego zarobków. Nie dokonał też oceny, czy zaistniało podejrzenie popełnienia czynu, wyczerpującego znamiona przestępstwa z art. 49-54 ustawy o ochronie danych osobowych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji nakazał organowi uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o powyższe uwagi. W szczególności alternatywnie – albo przeprowadzenie dowodu na okoliczność w jaki sposób i kiedy dyrektor K.Z. wszedł w posiadanie informacji o tym, że skarżący złożył wniosek, który dotyczył wysokości jego zarobków, albo rozważenie, czy powyższa okoliczność nie wymaga w ogóle ustalenia, skoro fakty i działania dyrektora S. przemawiają wprost, że wszedł on w posiadanie danych osobowych skarżącego (i treści wniosku) z naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych. Sąd przypomniał, iż organ w toku postępowania ustalił, że w dniu 16 kwietnia 2012 r. udzielono skarżącemu żądanych informacji publicznych i w tym samym dniu (16 kwietnia 2012 r.), dyrektor S. wezwał telefonicznie skarżącego na rozmowę, która odbyła się 17 kwietnia 2012 r., a której przedmiotem była wysokość zarobków dyrektora K.Z. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, zgodnie z wytyczną Sąd, organ ma ponownie ocenić, czy doszło (i przez kogo) do bezprawnego przetwarzania danych osobowych skarżącego – art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 ze zm.). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli GIODO oraz Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postawił przedmiotowemu wyrokowi cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za uchyleniem decyzji, a w konsekwencji błędną ocenę stanu faktycznego i oparcie wyroku na dowolnej interpretacji faktów, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i nie mającej oparcia w obiektywnych przesłankach. Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a w konsekwencji uniemożliwienie jego kontroli. Po trzecie, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezbadanie w sposób pełny okoliczności sprawy i w konsekwencji – w miejsce dokonania oceny postępowania wedle kryterium zgodności z prawem – orzeczenie przez Sąd dowolnie, jedynie w oparciu o kryteria pozaprawne (logikę i doświadczenie życiowe). Po czwarte, naruszenie art. 2 w zw. z art. 175 Konstytucji RP przez wydanie orzeczenia w oparciu o nieposiadające podstawy prawnej i faktycznej przekonanie o bezprawności działania Prezydenta m.st. Warszawy, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w swojej skardze kasacyjnej postawił wyrokowi jeden zarzut, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym i uwzględnienie skargi, na skutek błędnego przyjęcia, iż GIODO wydając decyzje w sprawie nie ustalił istotnych okoliczności dla sprawy, w szczególności ile osób miało kontakt z treścią wniosku informacyjnego, a także na skutek błędnego uznania, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ miał obowiązek ustalić, w oparciu o wyjaśnienia dyrektora S., w jaki sposób wszedł on w posiadanie informacji, że skarżący złożył w organie bezpośrednio go nadzorującym wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie jego zarobków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. GIODO podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przesłuchanie K.Z. było bezcelowe, skoro wypowiedział się on już na piśmie. Zdaniem organu ustalanie przez niego źródeł pozyskania przez dyrektora S. informacji o wniesieniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego osoby dyrektora – wykraczałoby poza granice przedmiotowego postępowania. W.K. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych. GIODO wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesione skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do kwestii tego, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął na gruncie ustalonego stanu faktycznego, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych niedostatecznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zagadnienie to determinuje trafność pozostałych zarzutów stawianych w sprawie skarżonemu wyrokowi. Stosownie do art. 7 in principio k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że nieustalenie przez organ w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., II GSK 1942/13, LEX nr 1637117). Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., II OSK 2786/12, LEX nr 1575582). Sam Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest zresztą w sprawie świadomy ciążących na nim obowiązków, o czym świadczy przywołanie przez niego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 9 lipca 1999 r. o sygn. akt III SA 5417/98, zgodnie z którym "organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności." Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organowi ustalenie prawdy obiektywnej w sprawie administracyjnej w pełni zatem wiąże także Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Z przywołanych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ ten powinien zachować postawę czynną. Warto wskazać, że szereg przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm., dalej u.o.d.o.) statuuje obowiązki działania inspektorów GIODO w terenie (zob. np. art. 14-17 u.o.d.o.). Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie ogranicza się tylko do postępowania gabinetowego opartego na listownej korespondencji z podmiotami. Przeciwnie, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, z uwagi na art. 22 u.o.d.o., ma obowiązek korzystać w danej sprawie ze wszystkich tych środków dowodowych określonych w art. 75-86 k.p.a., które mogą się przyczynić do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 22 u.o.d.o., postępowanie w sprawach uregulowanych w u.o.d.o. prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy u.o.d.o. nie stanowią inaczej. W zakresie zaś postępowania wyjaśniającego przepisy u.o.d.o. nie wprowadzają modyfikacji względem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nawiązując do zarzutów skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie sądowoadministracyjnej do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wbrew bowiem stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie przeprowadził w sprawie dostatecznie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym nie wykorzystał przysługującej mu gamy środków dowodowych. Nie sposób się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie GIODO, że "przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne zainicjowane skargą W.K. nie dostarczyło nie budzących wątpliwości dowodów na potwierdzenie zarzutów skarżącego". Stosownie do art. 80 k.p.a. organ cieszy się zasadą swobodnej oceny dowodów, przy czym nie może ona naruszać zasad logiki oraz doświadczenia życiowego. W sprawie niesporne jest, że tuż po złożeniu przez skarżącego wniosku o informację publiczną odbyła się w dniu 17 kwietnia 2012 r. jego rozmowa z dyrektorem S., z której wynikało, że temu dyrektorowi przekazano dane osobowe wnioskodawcy – W.K. Skoro tak, organ powinien był w toku postępowania ustalić, kto i kiedy dokonał rzeczonego przekazania danych. Tego organ nie uczynił, co trafnie wytknął Sąd pierwszej instancji. Wbrew argumentacji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, z uwagi na dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł się on jako organ ograniczyć wyłącznie do korespondencji pisemnej z Prezydentem m.st. Warszawy czy dyrektorem S. Za całkowicie nieuzasadnione uważa Naczelny Sąd Administracyjny sformułowanie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej GIODO, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby konieczność odebrania ustnych wyjaśnień od dyrektora S." – skoro organ nie ustalił w toku pisemnej korespondencji tego, w jaki sposób pozyskał ów dyrektor informację o złożonym przez W.K. wniosku. Odpowiedź na to pytanie jest tymczasem kluczowa w sprawie. Znajdujące się w aktach administracyjnych lakoniczne pismo tego dyrektora z dnia 18 lipca 2012 r. (k. 22) tej kwestii w żaden sposób nie wyjaśnia. Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, że organ powinien był to zagadnienie wyjaśnić w drodze uzyskania bezpośrednich i szczegółowych wyjaśnień dyrektora K.Z. przez przeprowadzenie jego protokołowanego przesłuchania jako świadka w trybie przepisów k.p.a. Należy też wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Prezydenta m.st. Warszawy, w sprawie nie zaszło utożsamienie związku przyczynowego ze związkiem czasowym. Określony przez Sąd pierwszej instancji związek czasowy stanowi bowiem podstawę do opartej na logice i doświadczeniu życiowemu oceny, że doszło w sprawie do przekazania danych osobowych dyrektorowi S. Okoliczność ta nie ma przyczyny w "związku czasowym", lecz związek czasowy przekonuje Sąd pierwszej instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny, że to Prezydent m.st. Warszawy (pracownicy stanowiący jego aparat pomocniczy) dopuścili się przekazania danych osobowych W.K. dyrektorowi S. Co więcej, właśnie wątpliwości stawiane w tej kwestii przez samego skarżącego kasacyjnie Prezydenta m.st. Warszawy świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych. W toku tego postępowania Prezydent m.st. Warszawy mógł wnioskować o zweryfikowanie, czy W.K. informował osoby trzecie o złożeniu wniosku o informację publiczną do Prezydenta m.st. Warszawy, czego również nie uczynił (np. w oparciu o art. 86 k.p.a.). Nie podważa to jednak uchybień organu sprecyzowanych przez Sąd pierwszej instancji, a odnoszących się do ustalenia tego, jak doszło i przez kogo do przetworzenia danych osobowych W.K. w postaci przekazania informacji o jego wniosku dyrektorowi. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskutek tego wyroku musi ustalić pełną, obiektywną i logiczną odpowiedź na to pytanie, mającą oparcie w rezultatach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Zgodnie z wytycznymi wyroku Sądu pierwszej instancji, stosując pełną gamę środków dowodowych, doprowadzić do tego powinno ustalenie tego: ile osób miało kontakt z treścią wniosku informacyjnego, ile osób potencjalnie mogło przetworzyć (udostępnić) dane osobowe skarżącego, a od ilu odebrano oświadczenia w tym zakresie. Rezultaty przeprowadzonego postępowania powinien organ ocenić zaś stosownie do art. 7 k.p.a. obiektywnie, kierując się logiką i doświadczeniem życiowym oraz opartymi na nich domniemaniami faktycznymi, zgodnie z wytycznymi. Jak wskazał trafnie Sąd pierwszej instancji, organ nie dopełnił powyższych obowiązków w zakresie postępowania dowodowego. Z tych względów ustalenia i wywód Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe. Stąd – wbrew zarzutom Prezydenta m.st. Warszawy – nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów p.p.s.a., zaś Sąd pierwszej instancji zrealizował swoją konstytucyjnie określoną rolę. Końcowo nadmienić należy, że drobne nieścisłości ze strony Sądu pierwszej instancji (np. dotyczące określenia S. jako – zgodnie z mową potoczną – "szpital") nie miały wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne jako nieusprawiedliwione – na podstawie art. 184 p.p.s.a.