II SA/Bk 695/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2022 r., Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz L. A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Decyzją z dnia [...] czerwca 2022r. Prezydent Miasta B. po rozpoznaniu wniosku L. A.K. odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką D. E. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. E. K. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] kwietnia 2022r. o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności z ustaleniem stopnia niepełnosprawności od 23 lutego 2022r. Okoliczność ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności w dorosłym życiu matki wnioskodawcy stanowiła pierwszą przeszkodę prawną w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezmienioną przez ustawodawcę mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 38/13. Nawiązując zaś do przeprowadzonego w postępowaniu dowodu w postaci wywiadu środowiskowego, organ podał, że wynika z niego, iż wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką w wymiarze 5 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu. W ocenie organu zakres czynności wykonywanych przez wnioskodawcę w ramach sprawowanej nad matką opieki, nie wypełnia w całości dyspozycji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. nie uniemożliwia stronie wykonywania czy podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności te mają charakter pomocowy, powszechnie świadczone są w każdej rodzinie, w tym w rodzinach, których członkowie pracują zawodowo i niejednokrotnie mają pod opieką osoby niepełnosprawne. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 18/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z [...] lipca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie uznania za przeszkodę prawną w przyznaniu świadczenia faktu ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności matki wnioskodawcy w 2022r. Kolegium wskazało na konsekwencje prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 i wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium uznało jednocześnie, że z uwagi na ustalenia stanu faktycznego, nie można stwierdzić, że skarżący spełnia wymagane prawem przesłanki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką w wymiarze 5 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu. W treści wywiadu wnioskodawca wyjaśnił, że matka wymaga całkowitej pomocy przy ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, które spożywa sama, przy myciu i higienie osobistej, przy czym przy kąpieli wnioskodawca korzysta z pomocy osoby obcej. Niepełnosprawna w oświadczeniu podała, że całkowitej pomocy potrzebuje przy myciu i higienie osobistej, podawaniu leków w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz załatwianiu spraw: umawianiu wizyt lekarskich, transporcie do lekarza, czy do urzędu a także przy opłacaniu rachunków. W ocenie Kolegium takie czynności jak: sprzątanie, pranie, przygotowywaniu posiłków, robienie zakupów, realizacja recept czy dawkowanie lekarstw – czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Są to bowiem czynności typowe dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na codzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Stąd wskazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matka, w wymiarze 5 godzin dziennie, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności skarżącego przy matce Kolegium określiło jako usługowe a nie opiekuńcze. Kolegium nawiązało do stanowiska NSA wyrażonego w wyrokach: z 5 czerwca 2012r. sygn. I OSK 2454/11, z 26 sierpnia 2021r. sygn. I OSK 435/21, z 23 października 2020r. sygn. I OSK 1148/20 oraz 2 lutego 2017r. sygn. I OSK 2729/16. Wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne jako forma wsparcia rodziny nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej a zatem związek miedzy rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W skardze wniesionej do sądu administracyjną na powyższą decyzję ostateczną L. A. K. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez stronę skarżąca w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego powołał się na stanowisko wyrażone przez WSA w Gdańsku w wyroku o sygn. III SA/Gd 577/21, z którego wynika, że warunku stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osoba, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki a wiec koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego nie jest wykonywania cała dobę a jedynie we wskazanych godzinach to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej. w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pełnomocnik wskazał także na orzeczenia sądów administracyjnych o sygn. III SA/Kr 1164/19 i II SA/Rz 535/19. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Zdaniem sądu organy obu instancji interpretując przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych błędnie założyły, że sprawowanie opieki nad osobą bliską legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowiące przeszkodę dla podjęcia przez opiekuna zatrudnienia, nie może się wyczerpywać w kilkugodzinnej na dobę aktywności opiekuńczo – pielęgnacyjnej ponieważ jako takie nie jest wystarczające dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto błędnie oceniły materiał dowodowy przyjmując, że zakres świadczeń opiekuńczo- pielęgnacyjnych skarżącego świadczonych na rzecz matki nie dowodzi sprawowania "stałej lub długotrwałej" opieki nad matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści przepisu nie wynika, że uzależnia on otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego od tego, by opieka nad niepełnosprawnym dorosłym była całodobowa. Potrzeba opieki wynikać ma z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych definiując w słowniku pojęć ustawy "znaczny stopień niepełnosprawności"’ (vide: art. 3 pkt 21 "a" ustawy) odsyła do rozumienia pojęcia według przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Według art. 4 ust. 1 tejże ustawy (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 573) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z przytoczonej definicji, również ta ustawa stanowi jedynie o stałej lub długotrwałej konieczności opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, którą jest osoba z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolna do pracy albo zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zdaniem składu orzekającego rozmiar i zakres opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, konieczny, bo o tym przesądza orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wynika z aktualnych potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wśród niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności są bowiem zarówno osoby leżące, wymagające całodobowych czynności pielęgnacyjnych, jak też osoby z naruszoną sprawnością organizmu ale poruszające się po mieszkaniu, wymagające w większym zakresie czynności opiekuńczych i organizacyjnych niż pielęgnacyjnych. W stosunku do tych drugich, czynności pielęgnacyjno - opiekuńcze nie muszą trwać całą dobę ale winny angażować uwagę opiekuna na tyle, że nie pozwalają na prowadzenie przez opiekuna aktywności zawodowej. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że licząca obecnie lat 91 matka skarżącego cierpi na otępienie typu alzheimarowskiego i zaburzenia depresyjne oraz niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze i zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa. Niepełnosprawna pozostaje pod opieką poradni geriatrycznej i ma zalecone stałe przyjmowanie leków. 61- letni obecnie skarżący L. A. K. jest jedynym dzieckiem niepełnosprawnej. Oprócz niego niepełnosprawna nie ma innych bliskich mogących sprawować opiekę nad nią. Skarżący opisał szczegółowo zakres codziennych czynności pielęgnacyjno – opiekuńczych i organizacyjnych świadczonych wobec matki: pobudka, toaleta, wymiana pielucho- majtek, ubieranie, przygotowywanie śniadania, podanie leków, sprzątanie, zakraplanie oczu, smarowanie oliwką, zakupy, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych i opłat, spacer po mieszkaniu, podanie obiadu, leków, sprzątanie po posiłku, podanie kolacji, sprzątanie po niej. Dodał, że czasem wykonuje nocne wizyty u matki, które umożliwia fakt, że mieszka w bloku obok bloku matki. Z oświadczenia niepełnosprawnej wypełnionego przez pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy z informacją, że niepełnosprawna nie jest zorientowana co do czasu wynika, że potwierdziła ona, iż syn zapewnia jej całkowitą pomoc przy myciu i higienie osobistej, przy podawaniu leków, przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, przy załatwianiu spraw urzędowych a nadto przynosi posiłki, przygotowuje ubrania i pomaga w poruszaniu się po mieszkaniu. W oświadczeniu, spisanym przez pracownika socjalnego a podpisanym przez niepełnosprawną znalazło się podsumowanie godzinne czasu czynności opiekuńczo – pielęgnacyjnych, stwierdzające, że zajmują one 5 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu. W ustaleniach pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym odnotowane zostało, że L. A. K. zapewnia stałą opiekę matce, przy czym są czynności przy których niepełnosprawna wymaga całkowitej pomocy (mycie i higiena osobista, kąpiel, przyjmowanie leków, prowadzenie gospodarstwa domowego, umawianie wizyt u lekarzy i transport do lekarzy, organizacja gospodarstwa domowego, uiszczanie opłat, sprzątanie, przygotowywanie i dostarczanie posiłków) a także takie, przy których wymagania jest częściowa pomoc (poruszanie się po mieszkaniu). Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, ze skarżący odwiedza matkę kilka razy dziennie, średnio przeznaczając na czynności pielęgnacyjno – opiekuńcze 5 godzin każdego dnia ale w okresach pogorszenia stanu zdrowia matki, opieka jest bardziej intensywna, często z wizytami nocnymi. Pracownik socjalny biorąc pod uwagę ustalenia własne, pokrywające się z treścią oświadczenia skarżącego oraz niepełnosprawnej, uznał, że z uwagi na sprawowaną opiekę skarżący, będący osobą bezrobotną, nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej w nawet ograniczonym wymiarze godzin. Niepełnosprawny nie ma innych dzieci a wnuczka z uwagi na zamieszkiwanie w innym mieście nie jest w stanie sprawować opieki. Przy takim materiale dowodowym organy obu instancji, wbrew ocenie pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy, orzekły o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skupiając się na wskazanym orientacyjnie czasie sprawowanej opieki, określonym w wymiarze 5 godzin przez 7 dni w tygodniu, który to wymiar pozwala, zdaniem organów, na aktywność zawodową skarżącego. Taka ocena, zdaniem sądu, narusza przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący sprawuje w sposób stały opiekę nad matką zaspokajając jej wszystkie potrzeby pielęgnacyjno – opiekuńcze. Nawet jeżeli średnio nie wyczerpują one 8 – godzinnego dnia pracy, to ich zmienne natężenie oraz rozłożenie w czasie wymagające kilkukrotnej aktywności opiekuna połączonej z obecnością przy matce, mogą stanowić przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Ocena braku związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej opiekuna osoby niepełnosprawnej a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym, nie może być powierzchowna i sprowadzać się do stosowania nieprzewidzianych przepisami prawa "przeliczników" czasu wykonywania świadczeń pielęgnacyjno – opiekuńczych. Na tle bowiem każdej indywidualnej sprawy należy rozważyć jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Rozmiar świadczeń opiekuńczo – pielęgnacyjnych, koniecznych, bo to wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, odzwierciedla stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i stopień jej samodzielności. W tym miejscu sąd odwołuje się do stanowiska wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. I OSK 1939/21, w którym sąd zauważył, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i wyrok NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 371/20, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, CBOSA). Sąd w pełni natomiast akceptuje stanowisko organu odwoławczego dotyczące interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku utratą przez ten przepis domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednolite stanowisko sądów administracyjnych, które Sąd w pełni podziela, wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokonał raz jeszcze, po ewentualnym zaktualizowaniu materiału dowodowego – zważywszy na upływ kilku miesięcy od wydania zaskarżanej ostatecznej decyzji w sprawie - jego ponownej analizy i oceny w aspekcie związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej opiekuna osoby niepełnosprawnej a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, które sprowadziły się – zważywszy na ustawowe zwolnienie od opłat sądowych – do kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)