III OSK 2444/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 301/21 odrzucającego skargę J.T. na uchwałę Senatu Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu z 28 maja 2019 r. nr 65 w przedmiocie warunków i trybu rekrutacji kandydatów do Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych UMK w Toruniu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę J.T. (dalej: skarżący) na uchwałę Senatu Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu z 28 maja 2019 r., nr 65 w przedmiocie warunków i trybu rekrutacji kandydatów do Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych UMK w Toruniu. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie zalicza się do prawnych form działania organów administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast nadzór państwowy nad uczelniami sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu oraz dotyczy zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej. W związku z tym Sąd I instancji orzekł, że skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 166 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. przez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako podstawy prawnej nieobowiązujących przepisów. Po drugie, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 2 i art. 200 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022 r., poz. 574 ze zm.). Po trzecie, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez brak zastosowania z urzędu i brak usunięcia przez Sąd I instancji naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej uchwały. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej i jej wnioski zostały częściowo błędnie sformułowane. Skarżący powołał się na obie podstawy kasacyjne (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), ale pomimo tego sformułował wyłącznie zarzuty określone, jako zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ponadto podstawą wniesienia skargi kasacyjnej nie jest ustrojowy przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., określający ogólnie zakres kognicji sądów administracyjnych. Nieprawidłowo również został sformułowany wniosek o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. Na obecnym etapie postępowania przedmiotem sprawy jest wyłącznie dopuszczalność skargi. Nawet jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniłby skargę kasacyjną od postanowienia z 10 czerwca 2021 r. (co jednak w tej sprawie nie miało miejsca), to jedynym możliwym rozstrzygnięciem byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednoczesne rozpoznanie skargi wniesionej do Sądu I instancji i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądoadoministracyjnego. Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że szkoły wyższe działają w oparciu o przepisy "ustawy z 27 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1668)". Sąd I instancji powołał się zatem na obecnie obowiązującą ustawę z 27 lipca 2018 r., chociaż błędnie określił jej nazwę pomijając końcową jej część "i nauce" oraz wskazując pierwotny tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Pomimo tego, w dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odwołał się do przepisów "art. 36 ust. 1a, art. 207 ust. 1 i 4, art. 221 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym" i wydanych na ich gruncie orzeczeń sądów administracyjnych. Nie są to jednak przepisy obecnie obowiązującej ustawy -Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ale przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2183). Ustawa ta została uchylona przez art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669). Z kolei stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały art. 200 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wszedł w życie z dniem 1 października 2019 r. (art. 1 pkt 3 powołanej ustawy z 3 lipca 2018 r.). Zgodnie jednak z art. 291 ustawy z 3 lipca 2018 r., zasady rekrutacji do szkoły doktorskiej, o których mowa w art. 200 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce [...] podaje się po raz pierwszy do wiadomości publicznej do dnia 31 maja 2019 r. Powyższe oznacza, że przepis art. 200 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce wszedł w życie dopiero z dniem 1 października 2019 r. (czyli po wydaniu zaskarżonej uchwały), jednak mając na uwadze potrzebę wcześniejszego podania do wiadomości publicznej zasad rekrutacji do szkoły doktorskiej oraz programu kształcenia w szkole doktorskiej, ustawodawca zdecydował, że ma to nastąpić po raz pierwszy do 31 maja 2019 r. Za takim rozumieniem powołanych przepisów przemawiają zarówno względy celowościowe, ale również reguła lex posteriori generali non derogat legi priori speciali. Stąd też powołanie się przez Sąd I instancji na przepisy nieobowiązującej już ustawy było nieprawidłowe, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że również w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do poddania kontroli legalności przez wojewódzki sąd administracyjny uchwały senatu szkoły wyższej, o której stanowi art. 200 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Po trzecie, Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest w tej sprawie kwestionowane, że zaskarżona uchwała nie mieści się w żadnej kategorii form działania organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-7 p.p.s.a. Natomiast w ramach zarzutów kasacyjnych skarżący powołał art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., chociaż w istocie zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 16). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie została skierowana do indywidualnego podmiotu, ale ma charakter generalny, w tym znaczeniu, że dotyczy wszystkich kandydatów ubiegających się o przyjęcie do szkoły doktorskiej. Stąd też nie można zaskarżonej uchwały zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego na tej podstawie. Po czwarte, jeżeli zatem zaskarżona uchwała nie podlega kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych na żadnej podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., to rozważenia wymaga zastosowanie art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to konieczność oceny, czy istnieje przepis powszechnie obowiązującego prawa o charakterze szczególnym, który dopuszcza kontrolę legalności uchwały wydanej na podstawie art. 200 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Należy przy tym zaznaczyć, że tego rodzaju przepisu nie wskazał skarżący w skardze kasacyjnej, co uwzględniając związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, ogranicza zakres kontroli zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale stanowią jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Organy szkoły wyższej mogą w określonych sytuacjach być uznane za organ w znaczeniu funkcjonalnym, ale kontrola ich działalności musi być dopuszczalna na podstawie przepisu szczególnego. Również bowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym, uczelnie wyższe mają charakter samorządny i korporacyjny oraz działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych (art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce) ich organy nie są organizacyjnie, jak i służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być zatem wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby kontrolę legalności uchwały z art. 200 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. odnoszący się do zastosowania przez Sąd I instancji nieprawidłowych przepisów był zasadny, ale nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut podnoszący naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 2 i art. 200 ust. 5 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarga była niedopuszczalna. Z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Z kolei argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do prawidłowości zaskarżonej uchwały nie mogły być przedmiotem rozważań na obecnym etapie postępowania, ponieważ jego przedmiotem była wyłącznie dopuszczalność skargi. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.