II OSK 1166/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 634/20 w sprawie ze skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 634/20 oddalił skargę K.S. (dalej skarżący) na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z [...] listopada 2017 r. nr [...] w części dotyczącej umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. w przedmiocie prowadzenia gminnej ewidencji zabytków. Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej uozoz) będący podstawą dokonania wpisu w gminnej ewidencji zabytków w omawianej sprawie, obliguje Prezydenta Miasta do wpisania do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Subiektywne przekonanie skarżącego, że należący do niego budynek pozbawiony jest cech zabytku w znaczeniu prawnym pozostaje bez znaczenia dla legalności zaskarżonego w części zarządzenia Prezydenta Miasta Gdańska. Jak wynika bowiem z przywołanych przepisów, zarzuty co do ewentualnego braku walorów zabytkowych nieruchomości skarżący powinien był podnosić na etapie wpisania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Natomiast nie mogą one okazać się skuteczne w ramach podważenia legalności aktu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu oraz przyjęcie, że działanie organu w sprawie jest automatyczne i nie wymaga wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu oraz błędne przyjęcie, że ze skargi nie wynika, aby kwestionowana była czynność wpisu nieruchomości skrzącego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy na ostatniej stronie skargi zawarto informację w tym przedmiocie; 3) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych UE stanowiącej załącznik do Traktatu z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i brak uznania, że działanie przez organ na zasadzie automatyzmu jest niezgodnie z prawem, pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji RP i przepisami Prawa Unii Europejskiej i prowadzi do ograniczenia prawa własności skarżącego; 4) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE stanowiącej załącznik do Traktatu z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i brak uznania, że działanie przez organ na zasadzie automatyzmu jest niezgodnie z prawem, pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji RP i przepisami Prawa Unii Europejskiej oraz prowadzi do ograniczenia prawa do sądu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy skarżącego; 5) art. 22 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwym było nadanie nieruchomości skarżącego charakteru zabytkowego w sposób automatyczny, bez faktycznego zbadania istnienia należycie sporządzonej dokumentacji, w oparciu o którą możliwym było przesądzenie o istnieniu cech zabytku, a w konsekwencji przyjęcie rozszerzającej interpretacji wskazanej regulacji ustawowej, umożliwiającej włączanie do gminnej ewidencji zabytków budynku tylko dlatego, że figurował on w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.3. Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (wyrok NSA z 18.10.2023 r., sygn. akt II OSK 2781/17). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga bowiem władczo o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to jednak wada skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skutek jaki wywołuje bezskuteczność czynności (art. 146 Ppsa) jest bowiem tożsamy ze stwierdzeniem wydania zarządzenia z naruszeniem prawa (art. 147 Ppsa). 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w Kpa. Dlatego też Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, kontrolując legalność zaskarżonej czynności. Nie znajdują więc w tym zakresie zastosowania przepisy art. art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa. Tym samym pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie tych przepisów są nieusprawiedliwione. 3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz wyjaśnić należy normatywny charakter wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Stosownie do art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Rację ma zatem Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym w istocie kontrola legalności zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz ma charakter formalny i nie polega na wtórnym merytorycznym weryfikowaniu przez prezydenta miasta, czy poszczególne obiekty spełniają przesłankę uznania za zabytek. Przy czym w ramach niniejszej sprawy nie podlegała badaniu legalność czynności włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. 3.6. W konsekwencji ujęcie w gminnej ewidencji zabytków spornego obiektu nie może być traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych UE. Zaskarżona czynność stanowi bowiem konsekwencje ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków i wszelkie konsekwencje dotyczące ingerencji w prawa majątkowe skarżącego dotyczą tej czynności. 3.7. Czynnością stanowiącą ingerencję w prawo własności jest ujęcie nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ramach skargi na tę czynność dokonywana jest sądowa ocena legalności ograniczenia własności. Przedmiotem skargi może być również odmowa wykreślenia przez organ konserwatorski z tej ewidencji. Właściciel może skorzystać zatem z pełnej ochrony swoich konstytucyjnych praw kierując skargę przeciwko tym czynnościom. Zresztą NSA wskazał to skarżącemu jednoznacznie w postanowieniu z 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1590/20. 3.8. W związku z tym samo ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków ma charakter wyłącznie formalny, co jednak nie narusza art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych, ponieważ ocena legalności samej ingerencji nie jest wyłączona, lecz dotyczy innego aktu. 3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.